基层权力监督的浙江“后陈经验”

张墨宁

2015年8月初，武义县后陈村村委会在办公楼前的公告栏里如期贴出了7月份的现金日记账，小到村便民中心买热水瓶的钱，大到村留地厂房装货梯的费用，支出金额和经手人都一目了然。不过，村民们已经不太专门去看了，经过便民中心办事的时候，才会看一眼。在武义县，能够做到每个月按时公开账目的村达到90%以上。武义县纪委常委陶洪波说：“村民看不看是一回事，公不公开是另外一回事。”

后陈村是全国民主法治示范村。2015年8月，《南风窗》记者探访后陈时，正逢丽水市庆元县纪委来参观学习。后陈的名气越来越大。

2004年6月18日，后陈村通过选举产生了第一任村务监督委员会主任，成为农村民主监督、村级权力制衡的最早发端地。2005年，时任浙江省委书记的习近平曾实地考察后陈村，肯定后陈的村务公开民主管理工作做法是“农村基层民主的有益探索”。

此后的10年里，当地纪委推动与后陈村自发创造相结合产生的“民主监督”模式从全县试点到被写入《村民委员会组织法》在全国推行。今天，回望和审视“后陈经验”，将有助于更清晰地认识基层权力监督需要突破的藩篱，以及未来如何在依法治国框架下运行。

10年前，村民对账目可不像现在这样“冷漠”。后陈也是让县领导最头疼的一个村。

后陈村的“问题”是从突然有钱开始的。

2002年开始担任后陈村主任、2013年当选党支部书记的陈忠武将当时的剧变形容为“成了暴发户”。他对《南风窗》记者说道，2000年之后县里开发工业园区，金丽温高速公路也要从村里经过，两个项目征用了后陈村上千亩土地，征用款高达1900万元。在此之前，尽管靠着办砂厂、建鱼塘，村里已经有十几万的年收入，但仍属负债。

暴富之前，书记主任说了算。这随着村书记和主任开始掌握巨额征用款的支配权，矛盾日益显现。村书记落马的消息不断出现在武义县。2001年～2003年，武义县纪检监察机关立案查处农村党员干部147人，占查处总数的46.9%。

白洋街道办事处下辖的后陈村也难以幸免，与陈忠武“搭班子”的书记就因为经济问题而落马。“保险公司来拉业务，希望村里能把钱放到他们那里，利息是银行的两倍，这事村里讨论过，但是没向街道汇报。”陈忠武说，这名村书记被查处之后，他们才知道把其中30万元存到保险公司，他拿了3000元回扣，还涉及其他方面的经济问题。

村民对村干部的不满和不信任则越来越严重，一些人开始上访，大多村民要求把征用款全部分掉，一了百了。事态最严重的时候，乡长来调解矛盾，车也被村民掀翻了。在后陈村陷入僵局的时候，2003年下半年，原本在街道工业办公室任职的胡文法被派去“救火”。

“胡文法刚来的时候，连会都开不成，不要说村民代表会议，就是组织党员开会都成问题。大家坐下来就是骂娘。”陈忠武说，当时村两委晚上开会常常到凌晨一两点，大家讨论到底拿出什么办法来治理村庄。

分析村里“大乱”的原因，大家都觉得根源在于财务和村务不公开，商议之下，决定成立“财务管理小组”，由村民选3名代表，村支部和村财务各出一人组成。财务支出不仅要村主任、书记签字，还要财务小组审核签字，才能入账。同时，把财务账单张贴在村办公楼围墙外，让村民都能看到。

直到今天，后陈村仍然保持每月一公开，村里安装了华数点播之后，村民还可以通过电视查询原始票据。打开三务公开的页面，就可以看到每个月的财务报表。“去年，有村民反映，公告栏里只能看到账目，但看不到是怎么花出去的。我们就开了村联席会议，决定安装华数点播，8万元安装费和每年2万多的点播费由村里出，把每张发票都放上去。”陈忠武说。

“财务管理小组”很大程度上是基于“维稳”的现实需要，而将其上升到“监委会”，发展出一种能够广泛适用的村务监督模式，则离不开当时武义县主政者以及纪委系统的探索和支持。

彼时，武义县人大科教文卫工委副主任钟国江是县纪委宣教室主任。“在纪委里面，应该说我是第一个去参与这项工作的。”钟国江对《南风窗》记者表示，2003年查处的一批村干部中，白洋街道就占了5个，他们希望县纪委能去协助抓一下党风廉政建设。2014年初，钟国江被安排到后陈这个“典型村”去调研。

“灵感”受到浙江另一个村的触动。据钟国江回忆，当时调研组无意中听说温岭市石塘镇金星村成立了“村民代表监督管理委员会”。钟国江说，金星村所谓的监委会是由村两委任命产生，后陈村要做的话，肯定要由选举产生，但是监委会这个名称，还是值得借鉴。

这一构想得到了武义县副书记兼纪委书记的骆瑞生的肯定，在后陈村此前已经自发成立的“财务管理小组”之上，“监委会”制度正式建立。2004年6月18日，监委会在后陈村挂牌。当天，村民代表会议表决通过了《村务监督制度》和《村务管理制度》。监委会有列席重大决策、重大开支及涉及群众利益的村务会议;对村财务公开清单和报账前的原始凭证进行稽核;对违反村务管理制度和监督制度做出的决定、决策和报销单据提出修正建议，并启动纠错程序或解疑释惑等权力。从村里的实际事务来看，最大的权力其实就是财务签字权。

监委会由主任和两位委员组成，产生的程序是先由全村党员和村民代表提名，从非两委成员及其亲属的村民代表中推荐候选人，再由村民代表会议差额选举产生。任期3年，与村委会同届。曾经的老上访户张舍南以高票当选为后陈村第一届监委会主任。

从成立到向全县推广，“监委会”一直面临无法绕开的体制问题，就是它和村党支部应该是什么关系。各地前来学习的考察团普遍关心的两个问题，一是监委会管不管用，另一个即是会不会削弱党支部的领导地位。

按照骆瑞生的最初想法，党支部、村委会、监委会应该是并驾齐驱，构成权力相互制衡的“三驾马车”。党支部只能在政治上领导监委会，但不能进行干预和指导，3个机构应该处于平等地位。但这种设计遭到普遍反对。

“县里很多职权部门的领导说，以后我们征地、布置工作太不方便了，以前只要抓住书记、村长就可以，多了一个监委会，工作还怎么开展。有些人说，如果村两委腐败了，监委会一样能被拉下水。还有人说，两个机构都搞不好，还要搞3个机构。”钟国江说，组织部门提出的反对意见更为严重，“他们的看法是，党支部处于领导地位，现在建了一个机构居然可以监督党组织，难道党支部做出的决定就不算数了吗？”

部门争议不下，需要地方主政者拍板定音。现任金华市委常委、常务副市长金中梁是当时的武义县县委书记。“他的看法是基层民主势在必行，监委会能使基层民主落到实处。消除腐败问题，促进办事公开，让群众放心，也利于稳定。”钟国江说，得到县委的支持，事情就好办多了。

后陈村实行监委会制度仅半年后，武义县第一批76个村即开始试点。但是，在党支部和监委会的关系上，则要有所“妥协”，监委会要在党支部的领导下开展监督村委会的工作。监委会不参与党务，只有在村支书执行村务时，监委会才能监督。如果监委会与两委意见有分歧，村委会又不肯召开村代会进行商议协调，监委会可以向上一级求援，比如向街道，或再向县政府寻求“救济”。此外，监委会还有一个弹劾权，可以根据村民和村民代表的意见，提出对不称职的村委会干部的罢免建议。

“党务和村务是很难分开的。而且，在浙江省，由于村经济合作社的社长都要由支部书记兼任，实际上书记掌管着村里的经济大权，要处理很多村务。所以，在实践中，监委会能够起到监督村书记的作用。”陈忠武说。

在全县推行的过程中，监委会的地位被限定不能参与党务，与此同时，书记掌管村务的现实情况又决定了监督不可能绕开党支部。这种看起来矛盾的设定也带来了村两委和监委会之间的不适感。2005年换届，仅仅干了1年的张舍南就被选下去了。1年的时间里，张舍南得罪了不少人，发现村干部的亲戚承包铲砂，活越干越慢、钱却照付时，他会带人调查，当下就将铲车喊停，提出对铲车公开招标，给村里省了不少钱。

“尽管村支书胡文法已经很开明了，但监委会真的建立起来，他也感到很不适应，他一直强调监委会不是村干部，不应该参与决策。以前只要书记、村长通过，事情就通过了，但现在不行了，好像觉得权力上受到了挑战。”钟国江分析说。而在后陈村现任监委会主任何荣伟看来，张舍南的落选，跟过于高调也有很大关系。“他说话太张扬了，好像所有的功劳都是监委会的，都是他的，就他是正面人物，别人都是反面人物。”

有意见的，还有其他被试点的村。“胡文法算是做得不错了，央视也采访他，成了小名人，但是他在县里连党代表都选不上去。其他村的书记会觉得，后陈推行监委会制度连累了他们，让他们以后的工作很难做。”钟国江说。

而骆瑞生也遭到了反对。2006年底换届选举后，48岁的骆瑞生调任武义县政协主席。

“监委会主任也有找茬的，比如说没找他吃饭的发票就不报销。”武义县现任纪委常委陶洪波对《南风窗》记者说道，遇到这种情况，他们就会协调。“我们会跟监委会主任说，合情合理的开支还是要批的，而且你没有去吃，反而更有利于你去监督。”陶洪波说，这种情况现在越来越少。

经过了10年的“磨合”，监委会和村两委的关系看起来越来越融洽，互相“拆台”的现象越来越少，但监委会的实际作用也面临新的考验。尤其是在浙江省2008年出台意见，规定监委会主任“一般由村党组织成员兼任”之后。对于有人认为这样做会削弱监督，武义县纪委常委陶洪波的看法则是，党支部成员兼任并没有影响监督效力。“能够成为党支部成员，一般来说素质还是比较高的。”

2008年3月，浙江省委、省政府下发了《关于建立健全村级民主监督组织、加强村级民主监督试点工作的意见》，决定在全省推广“村务监督委员会”制度。实际上，陈村的探索从一开始就受到上级的关注。2005年6月17日，习近平曾经亲自到后陈村进行了座谈。

如今，在后陈村村委会办公楼，一眼就看到习近平担任浙江省委书记时对“后陈经验”的指示：“后陈的村务公开民主管理工作，我一直关注着，我觉得这是农村基层民主的有益探索，方向肯定是正确的。” 2010年，村务监督委员会制度被写入《中华人民共和国村民委员会组织法》;2012年，该制度创新被列为《党的十六大以来政治体制改革大事记》16件大事之一。监委会不仅获得了明确的合法地位，而且在政治体制改革史中留下了一笔。

在监委会解决了“身份”问题之后，一个新的课题是上级纪委和村监委会的关系应该如何处理。村民自治制度建立后，去行政化无疑是最基本的方向。在村级权力失控的特殊时期，上级纪委能够以其不可替代的优势发挥强力作用，引导创设了一项新的制度。但是在监委会已经被纳入村自治框架以及依法治国的背景下，是到了对村监委会与上级纪委的法律关系重新考虑的时候。

据陶洪波介绍，去年以来的一个重要变化是，2014年全国党建工作会议在杭州结束后，浙江省出了一个相关规定。“原来，纪委和监委会的关系没有明确，但实际上就是领导和被领导的关系，但现在有了明确的说法，就是乡镇纪委要做好监委会的业务指导，仅仅是业务指导关系。”陶洪波听省里的同志讲，有中央高层领导曾专门了解后陈村监委会的起源、运作和发展情况，并提出要符合依法治国的理念，这项工作的具体执行不应该由纪委来主导。

按照现行制度，村委会的自治框架是在民政部门，但是现在浙江省还没有明确这项工作要转到哪，“在此之前，还是不能放松。一放的话，再想统回来就比较难了。”

由纪委主导的10年，针对监督武义县想了很多办法，比如监委会主任不合格不给发工资，村干部容易出问题的工程建设领域设红线。“有纪委的强力推行，村两委一般是不敢硬顶的，纪委有纪委的优势，民政部门在协调方面可能没有这么便利。”陶洪波说，让村两委养成自觉遵守制度的习惯，我们就可以放手了。