地方财政博弈中的“省城困境”

谭保罗

除了四大直辖市和沿海的几座计划单列市之外，中国人眼中的“大城市”差不多只剩下了省会城市。建设漂亮而现代化的省会，这是地方官“造福一方”最直观的佐证，因此，省会城市成了地方政府“经营城市”的主战场。

主战场也是地方债危机的爆发场。根据国家审计署的审计，早在2012年，中国就有9座省会城市的负债率超过100%，其中最高超过了200%。2015年以来，更有海口等城市的官员主动“曝光”偿债有难度。

但在中国财政改革的节点，除了质疑省会城市过分膨胀的基建之外，也有必要进一步审视上一轮财政大改革留下的“遗留问题”：分税制改革界定了中央和省级地方政府的财力划分，却没有划分清楚省和省以下的财力分配。

可以说，改革留下了灵活性，也留下了麻烦。在部分地区，新一轮地方财政博弈业已展开，海口向省财政的“求援”或许只是一个开始。

今年2月，一份名为《关于提请省级财政帮助化解海口市政府性债务的建议》，把省会城市的债务困境摆上了前台。

这是一份由海口市的省政协委员提交给省政府的提案，内容“坦白”，坦陈了省会海口目前地方债偿债困难，希望省级财政施以援手。提案透露，海口的债务指标超出风险预警线，已连续两年被财政部列入债务高风险提示名单。

同时，债务相对海口的财力而言规模偏大，每年全市公共预算资金基本上仅够用于保障正常的运转和少量的重点项目建设支出。更重要的是，债务偿还主要依赖土地出让收入，偿债来源单一。

如何解决问题？提案给出的第一条建议非常“应景”，即省财政在分配置换债券额度和发行地方政府债券时向海口倾斜，将1/3的配额分配给海口。《南风窗》记者了解到，财政部的“1万亿”地方债置换计划直到今年3月才被媒体曝光并最终公布，而这份提案的时间为2月4日。可以看出，提案“早有准备”。

查阅公开信息很容易发现，参加提案的政协委员都在海口身居要职，其中韩美为海口市政协主席，曾任海口市副市长，其他几位委员也都是当地局级、处级干部。尽管这份提案不是来自于市政府，但可以说这份提案一定程度代表着海口的“官方意志”。

针对提案，《南风窗》记者向海口市财政局求证当地地方债数额、偿还来源等方面的相关情况，但未得到答复。一位熟悉海南省财税系统的人士向《南风窗》记者透露，提案所言不虚，海口偿债压力大，在海南省各个城市中，海口“花钱”最多。

实际上，在今年的全国“两会”上，海口市的地方债问题已引起关注，而媒体描述的细节更充分说明了海口的尴尬。在海南团审议现场，海南省委书记罗保铭询问现场的海口市人大代表：“你们有多少负债？”海口两位代表开始并未清楚回答，罗保铭再问：“到今年年底要偿还的负债是多少？”对方于是给出80亿左右的数字，罗保铭继续问本息各是多少，对方回答需还本60多亿，利息15亿多。

随后，原海南省人大常委会副主任、之前曾担任过海口市委副书记和海南省审计厅厅长的符兴再算了一笔账：海口一年公共财政收入100亿左右，加上没有预算的土地出让金等100亿收入，一年加起来不过200亿，这也意味着海口负债率严重超过警戒线。符兴说，省委、省政府應该约谈海口市政府。在会场的海口市长倪强则小声回答：“已经约谈过了。”

不能否认，海口债务困境和其作为省城的特殊定位有着一定的关系。这份提案就表示，海口市承载着全省很多公共服务功能。长期以来，海口主动承担责任，所举债取得的成果为全省人民共享。海口发展越快，为全省做的贡献就越大，但自身要承担的公共基础设施建设及维护成本就越高。

海口市的“苦衷”不无道理。换个角度看，海口版的“求救提案”，其实是把全国省会城市共同面临的一些财政困境摆上了台面。因为一个简单的事实是，除了四大直辖市和几大非省会的计划单列市之外，中国的“大城市”基本上都是省会城市，而它们必然是“经营城市”的主战场，借债发展不在话下。

2011年开始，国家审计署对全国政府性债务进行多次摸底式审计，历次审查结果都表明，省会城市指标最差。按照最近一次即2013年6月公布的结果，截至2012年年底，有9个省会城市本级政府“负有偿还责任”的债务率超过100%，如果加上政府“负有担保责任”的债务，债务率最高的达219.57%，而海口并不是问题最严重的一个。

对地方政府来说，遇到偿债困难，“开源”和“节流”都必须承担极大的政治风险，而向上级求援不失为一个可行的方案。事实上，就中国目前的财税体系而言，这样做的确有着合理性。

近年来，各种分析都会把地方债危机的源头指向“唯GDP是图”的地方官，同时也有人认为是地方“事权财权不匹配”导致危机，分税制改革之后，“中央拿大头，地方拿小头”才是根本原因。但另外一个问题也不容忽略。

1990年代中期的分税制改革，只是明确划分了中央和省级政府的财税分配，而省以下特别是省本级和市县的财税分配并未形成统一制度，而是由各个地方“自由裁量”。中央财经大学财政系主任曾康华对《南风窗》记者说，划定央地分成是为了加强中央权威，但没有给省以下制定统一标准，很大程度是考虑了各个地区“省情”差异太大的因素。

不过，在各省的实际财权划分之中，省级政府都有极强的抓权倾向。于是，经常出现的情况是央地分成后的剩余部分，省里拿大头，然后是市和县。最后，县级财政成为了食物链最底层。实际上，中国长期无法解决的县级政府财政困难痼疾，和这种层层向上集中的财政传统不无关系。

近年来，一些省会城市也时常面临地方版的“事权财权不匹配”。曾康华向《南风窗》记者透露，西部某地，省级财政和市、县财政在营业税上的分成比例分别是50%、30%和20%。

上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小兵曾挂职上海市浦东新区的财政局副局长，对问题深有体会，他对《南风窗》记者表示，如果省（市）本级财政的城市建设任务较重，支出较大，那么就应该多拿。如果支出主要是下级政府来做，那么省政府拿得太多就有问题。“关键是看财权和事权即支出是否匹配。”刘小兵说。

从债务来看，海口的“事权”的确不小。在今年的海南省“两会”上，2014年海南省和省本级预算执行情况公布数据显示，截至2014年末，海南省政策性债务余额1719亿元，其中省本级560.7亿元，占32.6%；海口665.1亿元，占38.7%；三亚等其他市县493.2亿元，占28.7%。也就是说，省城一个城市的政府性债务比省本级财政还要多，超过后者6.5个百分点，占了全省总额近四成。

海口的“求援信”也表达了对分配的看法。提案的第二条建议是，要在财政体制上给予海口与其他市县同等待遇。在下一步财税体制调整时，应充分考虑省会城市公共服务功能和财力困难等因素，将省对海口的分税比例调整为与其他市县相同比例。《南风窗》记者就这一分成问题向海南省财政厅致函采访，但截至发稿仍未得到答复。但另一份文件说明了问题。

早在2013年，海口市就已经向省财政“求援”。当时，同样是韩美等省政协委员以提案的形式向海南省提出了建议。省财政厅对这份提案的答复中称，近年来，为支持海口市发展，省财政不断加大对海口市财政体制让利力度。在2002年和2007年提高省与市县共享税海口市分享比例的基础上，2012年省与市县财政体制调整时，再次将省与市县共享税海口市分享比例提高了10个百分点，达到55%，预计2012～2016年海口市将获利8亿元。

也就是说，省市财政分配一直处在博弈之中，而海口市的分享比例也一直在提高。如果这份答复之后分成没有调整，那么目前海口市的分享比例是55%。对此，另外一位海南财税系统的人士对《南风窗》记者评论称，如果现在是55%，那么这个分成比例对海口来说并不算低。

不过，要在短时间为地方财政分配设计一套“合理”框架并不容易，但一些积极的尝试已在展开。刘小兵对《南风窗》记者表示，在省和省以下的分配过程中，应首先把上级对下级的转移支付控制在合理范围，特别是要控制专项转移支付的比例。

所谓转移支付，是指各级政府之间为解决财政失衡而通过一定的形式和途径转移财政资金的活动，在我国主要是指上级政府向下级政府进行财政资金的单方面无偿转移。转移支付分为两类，一般性转移支付和专项转移支付。

一般性转移支付和专项转移支付最大的不同在于是否“定向”，前者是依法核定，所需上级审批较少，而后者必须指定投向，下级需要到上级跑审批、跑指标。在我国一直有着“跑部钱进”的说法，主要指的就是地方政府到部委争取专项转移支付的指标。显然，地方政府更希望的是提高前者的占比。

另外，提高一般性转移支付的占比除了提高财政体系的效率之外，还能有效减少寻租和腐败的现象。国务院和财政部曾多次要求，中央各部门要进一步提高对地方一般性转移支付而缩小专项转移支付的占比。今年2月，国务院公开的《关于改革和完善中央对地方转移支付意见》更明确提出，全国要逐步将一般性转移支付占比提高到60%以上。

但在实践中，省对省以下的转移支付并不规范，在部分地区存在着一般性转移支付比重低、专项转移比重高的问题。于是，在不少地方也出现了市县政府“跑厅钱进”的不正常现象，这让不少基层官员头疼不已。在海口的求援提案中也提到了，希望省级财政在一般性转移支付中加大对海口的支持力度。海口作为省会城市，在“保基本”上也面临着压力，根据海口2014年统计公报，2014年，来自海口的公共财政预算收入累计完成267.74亿元，中央的是93.26亿元，省里是74.36亿元，海口自己100億元，2014年，海口全市地方公共财政支出146.43亿元。

但要解决“跑厅钱进”的问题也不容易。即便作为财政较为规范的沿海地区，广东也一直处在提高一般性转移支付的占比的努力中。2013年10月底，广东省出台相关意见提出，要争取在2017年底前，将省级一般性转移支付占省级财政转移支付支出的比重从2012年的35.7%提高到60%或以上。

不过，省会财政告急也不能够过分怪罪于地方的财政分配问题。一位熟悉海口地产市场的港股地产公司投资经理对《南风窗》记者说，海口最大的问题是没有足够的企业群体，缺乏对产业的集聚。这既会导致税收不足，也让楼市过分地依赖于旅游，抗经济波动能力差（2014年契税、房产税、城市建设维护税都是个位数增长）。如果基础设施存在过度建设，必然引发还债难。

实际上，近年来，海口市的财政收入一直在全国省会城市中排到20名开外，甚至一度只领先于拉萨。按照当地统计部门的数据，从2010年开始，来自海口市的公共财政收入增长速度呈现大幅下滑趋势。2010年，收入增幅达到35%的最高水平，随后逐年下降，到2014年已降为11.2%，不到4年前的1/3（2014年行政事业性收费收入“爆炸式增长”，达到了61.6%）。

当地的产业增长更让人担忧。2010年，海口的工业增加值增速达到20.9%的最高水平，而到了2014年，已下降为3.7%，不到4年前的1/5。

显然，省会城市财政困难的原因是多元化的，有外因，更有内因，而向上级“求援”并不能完全解决问题。