消除基层腐败的社会土壤

张墨宁

如何把“打虎”和“拍蝇”结合起来。如果不能结合起来，那么基层社会的风气和高层领导集团的风气就会割裂。反腐如何实现以治标为治本赢得时间也就成了疑问，底层反腐的治本就更提不到台面。故而，全国一盘棋的系统反腐，成为必须。

2015年初，中纪委就释放出惩腐高压将更有力地向基层传递的信号。过去两年中，反腐效果被认为震慑了中高层领导，而对基层官场秩序并没有形成强有力的冲击。反腐的命运将取决于拍“苍蝇”，而非打“老虎”，重塑政治生态也有赖于如何监督权力的“最后一公里”。反腐如何让基层官场真正感受到心理冲击，“打虎”路径能否复制性渗透向基层？本刊专访了中国人民大学国家发展与战略研究院研究员任剑涛。

《南风窗》：反腐进行到现在，对于官场秩序和政治生态形成的总体影响应该如何客观评价？为什么对于基层还远远没有形成强烈冲击？

任剑涛：十八大以来，中共确立的反腐大战略主要要达到几个目的，从反腐本身来讲，要做到让官员“不能腐、不敢腐、不想腐”，以治标为治本赢得时间，更关键的是反腐为改革开放拓展出空间。经过两年左右疾风暴雨式的反腐，收到了明显效果。民心在一定程度上得到了重整，民众对党和政府的认同得到提高。对整个政党集团尤其是中高层政党领导集团发生的整顿、改变风气作用，也很明显。通过反腐展现出的改革气魄已经呈现在公众面前。

但是，反腐走到今天，面临的很大一个问题，就是制度反腐的启动还没有完全收到效果。如何把反腐落实在法治平台上，用制度手段抑制腐败，确实需要一个综合考量。反腐应当是一个系统工程，不仅是对已经发生的腐败行为的追惩。应当确立事前、事中和事后三个遏制点，相对需要建立三重制度。第一是干部制度本身要能够健全起来。选拔什么样的人、怎样运用权力，事前必须要有严格的制度规定，这是制度反腐最重要的法治设计基础。但很明显，目前在这一点上明显不足，在一个封闭的选拔体系中，干部主要向上负责，缺乏向公众负责的制度设计，因此容易形成“裙带”、“山头”，为腐败的发生机制提供基础。

第二是事中的制度。就是怎样操作权力才正当合法，达到公众的要求，达到推进经济社会发展的目的。事中用权要切割权钱勾结、腐败与权力紧密勾连的机制。要有一套制度约束，每一个官职有什么样的责任，达到什么样的绩效，这方面还有很多缺陷，导致官员没有得到好处就不作为、懒政、庸政。

第三才是事后的追惩。现在的反腐，基本上是一个追惩性的行动，目的是想遏制普遍的腐败。很显然，由于长期以来腐败没有得到有效、大力的治理，以社会效应、心理震慑和遏制腐败量的绝对增长为直接目的、大规模疾风暴雨群众运动式的反腐，就会导致反腐的奇怪组合。反腐的层级越往上，社会和政治反响就越大，反腐的需求也就显得越来越迫切。事后追惩式的反腐，涉及的面越大，社会关注的强度就越大，反腐的层级越高，震慑效应和公众的心理反应也就越大。所以，十八大以来的反腐，主要是针对党内中高层领导展开。相反，反腐的层级越低，哪怕是小官巨腐，但是因为层级不够高，对底层的震慑效用相对较小。这使得反腐基本上成了“打虎”行动。

这样的状态，对最初确立的反腐目的略有偏离。最初的目的，是“老虎苍蝇一起打”。但因为制度启动的效应和节点都放在了大案要案上，所以对整个官场风气的改变还有待发生广泛效应，尤其是基层官场风气还难言发生根本性的改变，这是反腐当下机制所决定的。因此，反腐现在形成了两个支流，一个是非常吸引国人和世界眼球的“打虎”行动，以“百虎”为核心的追惩式反腐可以说战绩辉煌，为“决策不出中南海”的改变赢得了一个契机；另一个支流就是中低和基层官员受反腐的普遍冲击并不广泛，官场风气也还有待改善。

《南风窗》：两个支流的形成会对反腐的最终成果带来哪些不利的影响？

任剑涛：由于反腐的定位，“打虎”行动使得人力、物力、财力主要投向了高端反腐，大案要案每每动员都是千百人以上，基本上对次要案件、小案件、拍苍蝇所需要的反腐资源发生了吸干效应，造成底层反腐没能实现广泛而普遍的启动。因此，“打虎”效应非常明显，“拍蝇”效应还有待改变。正因如此，反腐开展的两年时间，基层的不作为、安于享受，每次贪腐的数目不大，但权钱勾结的态势没有得到根本扭转。报载，一个基层官员收受贿赂每次以5000元為上限，收多了会主动退还的案例就是明证。对于这些普遍的、数目不大、影响范围不广、民众反感不强烈的反腐行动，怎么办？

因此，反腐形成了两个支流之后，就应该考虑两个问题：第一，如何把“打虎”和“拍蝇”结合起来。如果不能结合起来，那么基层社会的风气和高层领导集团的风气就会割裂，高层可能相对清廉或者慑于政治高压有所收敛，但没有解决根本性的制度反腐问题，而基层照样延续懒政庸政的习惯。如果高层反腐陷入一个胶着状态，没有示范效应的话，基层就会产生“打虎”进行不下去，国家也没有资源来“拍蝇”的侥幸心理，腐败的风气就不能得到有效遏制，而只是临时克制或者伪装廉洁了；第二，反腐如何实现以治标为治本赢得时间也就成了疑问，反腐总在治标上行走，而且治标以治“大老虎”为主，“打虎”层面的治本目前还有待实现，拍苍蝇的治标效应还远不如打老虎，底层反腐的治本就更提不到台面。这使得反腐很难成为全国一盘棋。故而，全国一盘棋的系统反腐，成为必须。

《南风窗》：像你刚才所说的反腐定位是一个原因，基层的权力运作方式是不是也有一定影响？

任剑涛：从总体来说，中国的权力运行结构是个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央。因此，从制度安排上来说，就应该采取全国一盘棋的反腐进路，不应该分流而为。党的民主集中制虽然强调了下级服从上级、个人服从组织、全党服从中央，但实际的权力运行，与党的民主集中制下的干部任命制度和运行制度有割裂。从外部来讲，就是干部队伍太庞大，中央监管有不到位和监管不能及的地方。高层官员是中央关注的核心问题，中央任命的高级官员受托去监管地方的中级官员，而基层官员也就是我们所称的“县政中国”主官，其实是委托权力再行委托他们去管理。中央任命省级官员，省管干部主要是市级干部，实际上没有宪法地位的地级市，只是一个授权管理的层级，反而重点行使管理县级单位的权力，而同样存在的权力不及限制，让县级的实际权力运作形成了它的独立空间，结果县级权力的控驭就成了问题。“县政中国”与李克强总理最近讲的“处长治国”背后是同样的权力运行逻辑。

由于“县政中国”形成了相当的权力独立性，使得干部队伍在授权和用权上发生了裂变。授权来自于上级，但是在用权的时候，基层官员基本上就成了“土皇帝”。按照现在的干部制度，地方党委一把手大部分是外地空降的。由于对本地干部的高度不信任，怕形成贪腐网络，众所周知，大多党政一把手都由外地调入。这就使得地方干部群体分割成了两个群体：一是外来干部，他们掌握了决策权；二是土生土长的干部，他们控制了本地权力的实际运作。外地空降来的党政首脑只能和本地干部勾兑。勾兑的结果，要么是本地干部缴械投降，让外地来的干部既有决策权又有运行权，让他们的决策和决策绩效统一。

这种理想状况往往做不到，现实的情况更可能是外地派来的一把手跟本地官员妥协。本地官员有雄厚的社会资本、强烈的人情逻辑，靠基层社会的血缘关系、裙带关系、山头关系运作权力。因此，外来的干部就会想，我到这里来是为了进一步升官，我要政绩，你们要利益，各取所需。本地干部则会认为，只要给外派来的官员以政绩，满足他们的要求，就不会来干预本地盘根错节的社会资本、人际关系、人情往来，这就使得基层权力产生了分裂，给贪腐留下了巨大的空间。

而且外来的党政首脑任期一般只有5年，根据相关统计，县委书记和县长实际任期一般不超过3年就调走了，根本连本地盘根错节的人脉关系都没有摸清楚。另外，本地官员又缺少升迁机会，就会满足于在本地官员之间进行制度化之外的人情性利益分配，因此基层的权力运作逻辑基本上还是一个本地逻辑。一般而言，一个非法治的人情社会是腐败的深厚土壤。人情社会跟权力运作的原则以及权力背后的分配逻辑联系起来，就是“苍蝇”出现的社会基础。这也是底层的权力运作很难撼动的原因。

很多社会学家认为，国家供给的权力结构机制在基层失败了，由此强调要重建宗族社会秩序。其实，官方权力退出，让宗族势力重新进入，不见得就能解决基层社会的治理问题。一个现实问题是，宗族势力对应的不再是一个凝固型的社会结构，而是一个流动型的社会结构。农民工大量外流，留下来的这批人基本上把基层社会的利益吃干拿尽了，形成了一个腐败机制。而农民工因为在异地打工，他们也不知道以宗族势力重建的基层权力机构在如何获取利益，这就是为什么底层“苍蝇”那么多，尤其是接近城市的农村，只要出卖土地，几乎没有不贪腐的。而被出卖土地的大多数农民，都已经成了农民工，他们既没有城市身份，又丧失了农村根基，在农村和城市都失去了公民权利，无法监督基层社会运作的权力。因而，宗法血缘势力的复辟就变成了强大的社会腐败土壤。总的来说，干部制度、干部任用和基层社会的裂变，共同造成了今天基层权力高度腐败而很难有效治理的腐败机制。

《南风窗》：所以“拍苍蝇”不能用目前“打老虎”的策略来消除它存在的社会土壤？

任剑涛：对，“拍苍蝇”完全不能通过目前的这种反腐机制进行。当前的反腐机制主要是诉诸党纪，然后移交国法。党员是否违纪和是否违反国法实际上都是交给纪委来判断、监督。纪委要履行这样的双重责任，本来就非常困难，此外还要履行第三重责任，就是促使党员维持其道德理想。由于中国共产党确立了一个先进性的政党预设，因此党纪必须严于国法，要保证他们信念不变、境界很高、一心为公，这就使得监督8000万党员的事宜变得更加困难。但实际上，哪怕是一个基层官员也一定有自己的利益诉求，这是一个“心理关”。

同时，纪委必须要有监督权力运作的全跟踪机制。实现这样的监督，也很难。一有监督缝隙，就没有办法遏制官员谋求私人利益的冲动，所以就只能是追惩式的反腐。当权力有普遍腐败的可能时，追惩式反腐一定有重大遗漏，一个是面上的遗漏，不可能全方位顾及；一个是点上的遗漏，有重大决策权力的官员无法全程监督。前者生成“苍蝇”，后者生成“老虎”。所以，现代的、健全的反腐制度，必须动用另外两种力量，一是强大的社会力量，一是有效的市场力量。今天的腐败，说到底就是权钱勾结，动员市场力量，就是打破官僚经济，让权钱无法勾结；动员社会力量，就是要形成强大的公众监督，让权钱不敢勾结。所以，反腐动员必须要有一个开放的思维，才能打破僵局。

《南风窗》：“心理关”这一重障碍在基层官员那里是不是表现尤为明显？反腐的重要目的之一就是重塑党的形象，今年年初，习近平提出了“政治规矩”这一说法，如何让“政治规矩”和重建信念之间有切实的发生路径？

任剑涛：目前的反腐布局其实已经初步显现出系统思维了，就是观念的改变、制度的启动，效果的保障紧密联动。由于我们目前的体制已经绵延将近66年，我把它称之为信念化体制或者德性化体制，所以对制度层面和结果保障相对比较忽略。也就是说，反腐没有落到信念之外的、扎实的社会土壤中去，还是滞留在信念重建上。对党员干部，必须要还原80年代就开始讨论的人的观念。我们今天还是有把党员干部当作“理念人”的强烈假设。党员干部在竞争国家权力的革命过程当中，可以完全靠信念行动。但现在中国共产党已经是一个执政党，加入中国共产党可能就不仅是靠信念来支撑行动的，还以发展作为动力。不能说以发展作为动力加入中国共产党就是错的。因此，他们的很多理念是跟普通人共享的。

党员干部的信念教育仍然重要，但制度安排不能忽视，对干部群体的三个制度性回馈是必要的：第一是对他们要有比较充裕的物质保障，必须重视高薪养廉这个历史经验；第二，要让干部在官位上有期待，建立向上流动的希望，敞开一个党内相对竞争性的官员体制，让有德、有才、有能的人能够上位，而不是满足于一个封闭的干部体系。现在虽然已经有所考虑，比如县委书记可以提为副厅级，但仅有这个还不够，关键是要敞开党内有序的升迁竞争，才能解决他们产生用权疲劳症，并转而寻求现实物质利益且不惜手段的腐败冲动；第三还要提供正常的名誉效应，中低层官员和基层官员现在被污名化，怎么让他们出现在公众面前，成为权威人物，使他们得到比较高的认同，让基层权力真正成为联系社会的最强有力的机制？一个国家当中，如果普通公民把对权力的希望和最具名誉的表达只给了上层官员，而对下层官员永远是不信任和瞧不起，这对国家权力体系是一个危险的标志，并不是值得期待的现象。只有在解决这3个问题的基础之上，我们才能严格要求党员干部必须要有境界、能奉献、一心为公。因为物质底盘夯实了，发展空间提供了，社会名誉保障了，你再做不好事情就没有托辞了。否则，高要求就有可能变成一个悬空的要求。 《南风窗》：最近中纪委官网连发五文谈巡视，质问反腐“只靠中央抓，那能抓得过来吗”，为什么地方反腐的动力不强？基层反腐应该采取何种策略？

任剑涛：地方反腐最大的障碍，主要因为基层是一个人情社会。土生土长的关系网络，溯及三代基本上都是熟人。熟人社会谁背靠背地揭发别人，就可能变成地方官僚集团的公敌。因为在这样的社会里，只要一告状，消息就会走漏。相互之间的人情压力，让上级派去的巡视组，也很难得到多少有效的反腐信息，使得基层社会反腐败很难启动。

基层反腐，一方面要避免出现权力瘫痪的情况，尤其是在经济下行压力下，权力的高效运作已经变成了现实紧迫的问题，如果背靠背揭发可能使官员之间的合作陷入相互猜忌，更影响官僚体系的运转。普遍弥漫的官员不作为主要存在于基层社会。高层官员实际上现在非常勤力，为什么到了基层越来越衰变呢？就是因为基层反腐如果雷厉风行推行开来，而一个健康的非人情社会和非任命体系没有建立且不匹配，造成的结果就是官员们没有行为动力，就不作为了。我们目前的反腐路径如果渗透到基层，可能带来意料不到的后果，那就是基层社会普遍揭发打乱基层人情机制，基层官员相互揭发打乱权力互信机制，这样就使基层更无法运作了。

本来基层的权力运作绩效就低，如果按照目前的方法渗透进去，可能绩效更令我们失望。因此，另一方面，如何使得基层人情社会有所松动，对基层官员升迁和发展空间有一个正面的引导，可能是基层反腐动员必须要解决的重要问题。这样才不至于“打虎”很有聲色，“拍蝇”基本上没有强烈的社会反响，或者是只能触及那些有强烈反响的个案，而无法改变基层权力运作的基础。就此而言，必须要依赖于基层社会结构、权力结构、权力运作结构、社会与权力互动结构相应做出面向现代化的调整，基层反腐才会真正收效。这也是中国建立现代化国家治理体系的重要目标之一。