如东：老龄化的“危”与“机”

胡业方 杨君

江苏省如东县是全国老龄化程度最深、连续18年人口负增长的县。这些年来，如东遭遇了哪些老龄化难题？又是如何破解的？

如东，位于上海以北，江苏南通市北三县之一，曾经的“计生红旗县”，已连续18年人口负增长，变身成为老龄化程度最深的县。作为中国人口老龄化未来的缩影窗口，如东的银发浪潮给当地政府、社会以及家庭都带来了冲击。

一般而言，矛盾先有，意味着经验先出。这些年来，如东遭遇到哪些难题？又是如何破解的？

“最老”的县

如东是以农业为传统的县，截至2013年末，登记户籍总人口为104.38万人，常住人口98.36万人。到2014年底，如东60岁以上的老年人口已占总人口的29.26%，即全县有28万的老年人口。如东的人口老龄化远远高于全国。

如东的人口老龄化与计划生育政策息息相关。这个被授予“计生红旗县”的小城，与计划生育政策有着千丝万缕的联系。南京大学社会学院人口学教授陈友华说：“全国的计划生育是上世纪70年代初开始的，1980年开始实行独生子女政策。而如东计划生育开始于上世纪60年代初，70年代就走上正轨，实现了低生育水平，80年代就走上严格的计划生育道路。”自实行计划生育政策以来，如东从1997年开始已连续18年人口负增长。数据显示，2013年末如东户籍人口比上年末减少2200人，人口自然增长率-3.62‰。

老年人寿命的延长是人口老龄化的原因之一。在如东，四世同堂、五世同堂十分普遍。据2010年人口普查资料显示，如东县人口平均预期寿命已达77.3岁，高于全国平均水平2.47岁。如东丰富的物产、宜人的气候、较缓的生活节奏等为老人长寿提供了客观的条件。

年轻人口的外流，也是重要因素。如东是南通市有名的教育大县，许多年轻人因升学原因流向外地以后就不再回如东。如东过去十年间，被高等学校录取的59355名学子，有40000多名优秀人才在县外就业生活。而老年人则偏向于留守家乡，安享晚年。所以，中国似乎出现这样一个现象：不仅大城市，小城市的人口老龄化程度也同样较高。

此外，还有思想意识原因。2014年3月，江苏放开单独二胎；2015年10月，全国全面放开二胎。但是，如东并没有出现二胎的生育高潮，只有一小部分人选择了生二胎。其一，计划生育政策已深入如东人的思想意识，许多如东人几十年来受到的教育是人口多是贫穷、资源人均分配少的主要原因。其二，许多如东适龄生育夫妇其本身就是独生子女，除了有几位老人需要照顾外，考虑到养育孩子的成本，并不会考虑生二胎。2013年如东县计生委对全县符合生育政策的2.8万多对夫妇进行调查，有生育意愿的仅为11.6%。如此“理性”的生育观念，也就造成了如东的生育率低。

“压力山大”

对如东县政府来说，直接影响是领取养老保险金的人数增多，平均年限增长。而缴纳养老金的人数减少，这给社会保障带来了沉重的支付压力，使如东的养老金捉襟见肘，影响着养老金制度的运行以及可持续发展。如东县社会养老保险管理中心主任沈小骏说，如东缴纳养老保险与领取养老金领取者的比例，目前已是2.74∶1，即2.74人供养1人，而合理的供养比例应该是4∶1。随着如东老龄化程度的加深，当地企事业单位人员缴纳的养老保险金将会越来越多。

另一个困境则是没有专门负责老年人的部门机构。像其他地区一样，主要由民政局负责老年人的相关工作，即如东社会福利科的5名工作人员，必须要负责28万老年人的相关问题。但是，仅靠民政部门并不能解决如东老年人的所有问题，老人的体检健康离不开卫生局，基础养老金发放需要人社局，养老院的设计建设要找规划局，资金的划拨必须是财政局等。因此，如东探索成立了养老联席会议制度，涉及的政府部门机构多达31个。

如东人口老龄化也给社会养老资源带来了巨大压力。一方面是缺乏充足的养老资源，另一方面却是大量资源被闲置，形成明显的供需之间的结构性矛盾。

如东县统计年鉴显示，截至2013年，如东县有福利院以及敬老院21家，养老床位5417张，共有4380名老年人入住。公办养老机构30家，其中民办养老机构8家，养老床位数2100张，占全县养老床位数的30%。总共7000多张床位，每千名老人拥有床位数大概为25张。这些明显与发达国家每千名老人平均占有50-70张养老床位存在着很大的差别。

一方面是养老资源产品的不足，但另一方面从如上数据也可以看出，如东出现许多养老资源无人问津，养老机构中的床位大量被闲置的现象。原因之一是由于养老资源与老年人的需求不匹配；二是由于许多养老机构价格过高，动辄每月上千元的费用，使如东很多一般家庭望而却步。

人口老龄化带给家庭的是巨大的养老压力。媒体曾以《中国最老县如东养老困局：1个年轻人要供养8个老人》为题，报道了如东的养老困局。虽然这种说法略显夸张，却形象地说明了目前如东家庭养老所面临的困境。如东许多家庭都是独生子女，这就意味着一个家庭夫妻二人要赡养四个老人。而作为长寿之乡的如东，四世同堂、五世同堂随处可见，所有的家庭可能需要赡养的老人将大于四个。因此，养老所花费的精力、财力可想而知。

“9073”模式

面对汹涌而来的人口老龄化浪潮，对于如何应对如东28万老年人的养老问题，如东县所隶属的南通市早在2012年就提出，到2015年，南通将基本形成“9073”养老服务格局，即在全市老年人口中，90%的老年人由家庭自我照顾，7%享受社区居家养老服务，3%享受机构养老服务。这也成了如东县解决养老问题的基本思路。“90%的这部分，是我们最传统的，也是最提倡的。”如东县一位官员说。“9073”的养老服务模式，也充分体现了如东政府、社会与家庭多方面参与老年人养老的格局。

南京大学社会学院人口学教授陈友华认为，计划生育政策是如东人口老龄化的主要原因。如东县政府一直以来鼓励符合条件的家庭生二胎，并为生育家庭提供各种便利。2014年3月江苏放开单独二胎，在政策落实之前的一个月，如东县已提前谋划“单独二孩”审批工作，将再生育一孩审批时限由原来的45天压缩至20天，审批时限平均压缩50%以上。当地的人口计生委还提供“一站式服务模式”，当事人只需在申请时向镇级人口计生部门提供齐全相关证件材料之后，其余事项均交由县、镇工作人员全程代办，不用自己多处跑腿。除了鼓励生育外，如东县为产妇减免各种费用，以期提高如东的生育率。

此外，如东还加大对养老服务的财政投入以及出台相关优惠政策。如东县从2013年开始为社区孤寡老人购买居家养老服务；同时县民政部门在完善镇区养老院服务功能的基础上，又投资1.6亿元兴建了社会福利中心。2012年又下发文件，建立了政府购买公益性岗位制度、社区居家养老服务机构经费补贴制度，推进省级示范性居家养老服务站建设。2013年，强化尊老金发放管理，提高尊老金发放标准，在全县60周岁以上老年人中推广实施以意外伤害综合保险为主要内容的“安康关爱行动”等为民实事。

社会养老是养老方式的一种重要补充。养老机构为老年人提供生活住宿、生活照料等服务，为如东的空巢老人、孤独老人提供了另一种养老选择。

除了加大对公办养老机构的投入，如东还大力鼓励民营养老机构建设，根据如东县政策，民营养老机构建成并达到一定标准后，县财政会一次性给予建设补贴，每张床位补贴3000—5000元不等，最高可达到1万元，不仅如此，还有运营补贴，标准为每位老人每月50—80元不等。

居家式社区养老也是如东老年人养老方式的一种选择。截至2013年3月，如东县261个城乡社区中，已有229家建成社区居家养老服务中心（站），城镇社区实现全覆盖，农村社区建站率达85%。如东的养老服务还得到了社会各界的关注与帮扶，目前，如东有关爱老年人的志愿服务队50-60支，不仅使如东的鳏寡孤独老人得到了救助，还使他们得到精神上的抚慰。

如东“9073”模式中，在养老中起主要作用的依然是家庭。我国自古以来就倡导孝道，“养儿防老”、“父母在、不远游、游必有方”等俗语更是说明了子女在养老中的重要作用。家庭养老几千年来一直是我国的唯一养老方式，不仅可以给老人生活以照顾，还可以满足老年人的精神需求。为了使外流的年轻人回归本地，如东县政府在吸引人才上采取了一系列措施，比如住房上有一些具体的优惠政策，同时出台了《关于促进以创业带动就业和建设创业型城市的意见》，在税收减免、资金扶持力度等方面给予优惠。

防患于未然

如东县官方文件曾这样说：“由此将引发的劳动力短缺、婚姻挤压、生源、兵源等问题，也使得我县人口问题变得更为错综复杂。”但是到目前为止，如东的现实情况却远没有外界传说中的那么危急、严重。就像有的居民所说，在如东六七十岁的老人依然打着零工，他们并没觉得自己有多老。因此，对于其他地区来说，切莫因人口老龄化问题而惶惶不可终日，从而对本地区的事务因噎废食、本末倒置。

虽然对人口老龄化问题不应危言耸听，但是，凡事所谓未雨绸缪，提前预见、准备，总是百利而无一害。随着人口老龄化到来，人口老龄化所带来的一个重要影响就是制约劳动生产率的提高。如东在2003年以前，GDP一直在南通市位居前列，2003年以后，虽仍能进入全国百强县，但如东县的经济实力已经退居南通市末端。如东给其他地区带来丰富的启示，对于老龄化要重视，要提前防备、积极应对，避免因无视老龄化所带来的“人财两失”的结局。

（作者单位：华东理工大学社会与公共管理学院）