“十三五”区域经济新格局

刘勇 李仙

刚刚闭幕的十八届五中全会，明确提出要拓展发展新空间，形成沿海沿江沿线经济带为主的纵向横向经济轴带，培育壮大若干重点经济区，这为未来我国区域经济创新和协调发展指明了方向。

“四三三”顶层设计

中央高度重视我国区域经济协调和协同发展问题，先后提出了许多新认识、新观点和新举措。概括起来，就是未来我国区域协同协调发展的“四三三”总体战略部署。

其中，“四”是指“四大板块”，即指东北、东部、中部和西部，其作用是显示和调控区域差距。

“第一“三”是指“三个支撑带”，即“长三角”支撑长江经济带，“环渤海”支撑东北、华北和西北经济带，以及泛“珠三角”支撑西南和中南经济带，其作用是促进区域合作和互助。

第二个“三”是“一二三号”重点区域工程：一号工程是指京津冀协同发展，主要目的是解决遍及华北的严重的大气雾霾污染，以及越来越严重的大城市病；二号工程长江经济带，探索东西部协调发展路径和新的城乡区域增长点；三号工程陆地“丝绸之路”经济带和海上“丝绸之路”，建立全球一体化开放体系。

“四三三”战略部署是战略大方向，需要进一步细化和具体化，才能形成完整的区域经济新体系。具体来说，“十三五”时期要构建“二实三虚”的区域多层分工合作系统，以及“四纵四横”的区域空间市场一体化体系。

区域多层分工合作系统将由五个层次组成，即具有政府管理机构的实体区域，如省区和县域；只设协调机构的虚拟区域，包括宏观经济区、综合经济区和特色经济区等。“二实三虚”反映了解决不同区域问题的客观要求。

划分宏观经济区域，是揭示宏观区域经济格局的状态及变化趋势，构建全国城乡一体化体系，确保区域发展差距能控制在可承受范围之内。

综合经济区主要目的，是统一规划和建设大型跨区域性基础设施项目，如区际高速公路、铁路以及航运等交通线路与枢纽工程、区际通信工程、大型水利工程等，为区域经济一体化创造必要的硬件条件。依托这些大型基础设施，构建若干城市群绵延带。

省区是我国区域经济的主要管理者和区域政策的执行者，为了减少行政层级，更好地发挥组织区域活动的作用，需要扩大省级行政区数目，并与未来城镇群有机结合。

特色经济区相当于城市圈，在较细的产业甚至产品层次上，建立合理的区域分工与合作关系，以形成各具特色的区域经济体系和城市圈。

基本经济区即县域经济区，是区域政策作用的对象。任务在于建立生产与生活一体化的基本区域空间，实现统筹城乡发展以及城乡一体化。

“四纵四横”反映了“四沿”战略部署和经济点线面布局的要求。“四纵”包括沿海纵线、京哈-京九线、二（连浩特）三（亚或沙）线和西部沿边线。“四横”包括大连-北方捷道、陇海-喀什线、沿长江线和台湾-大陆线。

区域经济新体系

构建完整的区域经济新体系，已成为我国区域协调发展的当务之急。十三五规划纲要中，要提出未来区域协调和协同发展战略的总体思路。

加快“二实三虚”的区域多层分工合作系统建设。目的在于按照区域合理分工和市场机制，根据各不同区域层次和各分区的性质和资源禀赋，明确各自的发展方向、途径和重点，充分发挥各地区的比较优势，以获得越来越好的区域整体效益，也可以有效消除所谓区域政策“碎片化”现象。在明确各层次各区域发展战略的基础上，还要大力推进区域之间的合作，这样才能有效获得区域分工的效益。

因此，完整的区域经济体系，不仅是各层次区域发展战略的安排，同时也是不同层次区域经济合作体系的形成依据。区域合作关系的形成，需要政府搭建各类区域合作的良好平台，需要政府的精心安排、引导和组织。

在目前财政税收体制下，促进区域间合作需要出台一些特殊的政策措施，如飞地经济、税收分成、联合经营等。当然，完整的区域经济体系还为区域之间的定向帮扶、原料产地与产品加工地协作，以及发达地区的辐射带动等，提供了区域背景条件。

区域市场一体化首先需要交通基础设施硬件的沟通，以及市场规则软件的协调。因此，建立发达高效的综合交通运输体系，特别是综合交通运输体系主框架，就成为首要任务。

“四纵四横”实质上，是现阶段我国可能的最佳空间开发范围和程度，也表明了未来我国区域经济，乃至人口分布流动的方向和规模，也是未来我国综合交通运输体系建设的指南。

适当调整行政区划

行政区划调整的方向是减少中间行政层次，适当缩小中间行政层次的辖区面积；或是缩小省级行政区的辖区范围，取消地级行政层次；或是扩大县区辖区范围，以利于行政效率的提高，并为协调经济区与行政区之间的关系创造条件；开发区、产业园区、自贸区和城市新区等的设立，要尊重而不要破坏行政区划体系。

协调“两区”关系需要从以下几方面入手：一是进一步明确政府与社会的分工。按“小政府、大社会”理念，进一步转变政府职能，使政府不再直接与地方经济利益挂钩，以消除地方政府将经济区限定在自己辖区的观念。

二是进一步明确中央政府与各级地方政府之间的分工，合理分配事权和相应的财权，从根本上将地方政府的精力和注意力，集中在地方公共事物上。有利于跨区域界限的经济区更好地发挥功能和作用，同时也保证了中央政令的畅通。

三是国家司法体系垂直化改革。行政界限成为经济区难以形成和有效发挥作用的障碍，其中一个主要原因就在于，地方可以动用与当地经济利益有着直接联系的地方司法体系，“合法”地保护地方利益，干预正常的市场经济活动。只有实施国家司法体系垂直化改革，消除司法体系与当地经济的直接联系，才能建立一个不论区域的公平执法体系。

做好“三规合一”

我国已初步建立起综合性和专业性相结合的规划体系。今后各规划要进一步明确分工，突出重点，相互呼应，并相互统一和衔接。综合性的经济社会发展规划，要做到中长期目标和短期任务相结合、宏观调控和微观政策相结合、经济发展和社会进步、生态环境改善相结合，要统筹考虑城乡经济、区域经济和内外经济，突出规划的战略性、指导性和国情咨文性。

专业性的规划主要包括国土规划、土地利用规划和城镇规划。目前，新一轮国土规划、土地利用规划和城镇规划已经开始。这一轮的专项规划要强调以人为本的新发展观，突出规划的多目标性和功能性。

国土规划要以人口分布、资源开发和生态环境保护为主，分析各地区的人口承载能力，结合城镇化、退耕还林和扶贫等工作，提出合理的人口分布调整方案；制定集约式的大规模资源开发计划，减少对生态环境的冲击；重点分析水资源、能源资源和耕地资源对我国经济的约束影响及相关对策；要从土地承载人口、矿产潜在价值、人类居住适宜程度三项指标，分析腹地开发条件和开发潜力，提出国土开发的不同功能区及相应的政策。

土地利用规划，首先要保护好宝贵的耕地资源，以确保我国粮食安全不会受到威胁；其次，严格土地利用管理，努力提高土地利用效率，强调土地的集约经营和利用，要严格按建设用地标准以及土地利用规划，严禁非法擅自更改土地利用性质和类型；第三，要进一步理顺土地产权关系，实现土地所有权的多元化，为正确处理土地市场上的出让、转让或“买卖”关系提供必要的产权制度基础。

城镇规划要正确引导城镇化的快速发展，协调好农村人口向城镇人口转化、农用土地向城镇土地转变等过程中，可能出现的一系列难题和问题，确保城镇化的有序进行。

（作者单位：国务院发展研究中心、北京信息科技大学）