PPP的“王小郢模式”

范琦娟

对即将开启的PPP项目，一个成功案例的全程解析，显得弥足珍贵。王小郢污水处理厂资产转让项目，正是行业内声名在外的完美操作。

2004年12月26日，合肥市王小郢污水处理厂资产转让项目，作为环保领域典型项目，在中德双方总理见证下，于人民大会堂进行签约仪式。

2014年12月，十个年头过去了，王小郢项目仍在被人称道。它已经被称为中国PPP模式的一个鲜活样本，被业界不停地提及和追赶。

为什么是王小郢？

说起王小郢资产转让项目，要追溯到2003年底，国家建设部出台《公共事业特许经营管理办法》文件，开启了公共事業市场化政策闸门。与之同时，合肥市正在推行经营性事业单位转企工作。当时以合肥市财政局企业处处长兼国资办产权处处长的身份，应长春成为项目负责人之一。他告诉《决策》，当时合肥市政府非常重视，希望通过转制，盘活优质资产，以增加城市基础设施建设资金。

因为没有先例，选择合适对象尤为重要。社会公共事业单位众多，第一例到底花落谁家？

政府在经过严密的调研后，选择了王小郢污水处理厂。那么，为什么是王小郢污水处理厂？

作为王小郢资产转移项目发标方负责人之一，应长春道出了其中关键。经营性公共事业单位涵盖广，包括燃气、供水、公交等，政府调研后判断，转制存在不确定因素，若选取与民生直接相关的行业，操作困难，难以预料。污水处理厂不直接面向群众，即使转制出现些问题，亦有回旋余地。

从另外一方面看，王小郢污水处理厂的综合评价优良，符合“靓女先嫁”的要求。作为合肥市亮点工程，王小郢污水处理厂1998年建成，污水处理技术先进，自动化程度高，当时已胜于上海、南京等地。2004年在职员工65人，人员组成精简。综合考量下，政府决定由其率先试水改制。

那这份资产该如何转让？转让多久？

TOT模式和23年是政府给出的方式和条件。合肥市政府选择以TOT模式，通过国际公开招标的方式转让王小郢污水厂资产权益，实施23年的特许经营。TOT即为（转让-经营-转让），是指政府部门将建设好项目的一定期限的产权或经营权，有偿转让给投资人，由其进行运营管理；投资人在约定的期限内通过经营收回全部投资并得到合理的回报。双方合约期满之后，投资人再将该项目交还政府的一种融资方式。现在，通行的TOT、BOT、BT统称为PPP。

特许经营时间23年，是充分计算后的结果。拥有财务背景的应长春说出了依据：“我们发标方通过价格折算，以确定合作方成本回收，适当盈利，23年是最恰当的期限。”

在核心问题确定后，招标领导小组随即建立。

2003年，合肥市成立了由常务副市长王健林任组长、各相关部门负责人为成员的招标领导小组，组成由市国资委、市建设委员会、城建投资公司、市财政局及相关专家组成的王小郢TOT项目办公室，负责具体工作。

一切准备就绪，项目招标蓄势待发。

“德国人很难谈”

经过精心筹备，2003年下半年，王小郢项目正式全国招标。

“当时有几十家企业到这里参观，一批接一批。潜在投资人看到厂区环境好，人员少，运营正常，技术水平高，特别是收费渠道畅通，大家都非常感兴趣。”王小郢污水处理厂现任总经理张雯，回忆起当年身为厂长时的情景，记忆犹新。

2003年9月，合肥市发布招标资格预审公告。在众多意向企业中， 7家单位提交了资格申请文件，经专家评审后，6家申请人通过预审。

2004年2月20日，项目在合肥市产权交易中心开标，共有4家单位提交了投标文件。

彼时，污水处理传统上属于亏损行业，同时政府发标方提出0.75元/立方污水处理服务费单价，远低于当时行业价格。超出诸多企业的预期。

投标报价从3.69亿元，到4.5亿元、4.3亿元，至最后柏林水务联合体报价4.8亿元，牵动着众人的神经。

随后政府公布2.68亿元的底价，4.8亿元是其1.8倍。这个项目成为当时国内公开招标的标额最大的污水厂TOT项目，招标结果在中国水务行业引起轰动。

柏林水务亚洲区总经理梁军概括说，“通过资格预审后，竞标价格、技术方法、商务方案、法律方案都成为评标的因素，我们技术是最高分，商务和投标也是最高分，总分最高。”这样柏林水务联合体成为第一竞标候选人。

找到竞标候选人，下一步就是谈判。

对于这场谈判，中方代表、德方代表，都不约而同的用“艰难”来形容。

作为官方代表，应长春清楚地熟悉每个细节。从2003年3月开始至7月，4个月时间，每天早上9点到下午5点，谈判双方中午吃顿盒饭后，继续谈。谈判的基础，是由大岳咨询公司齐集多位专家制定的方案和标书。

谈判中，德方以其严谨、专业、细致、执着，对双方责任、污水水质、边界数据、水价公式、每年水量、技术改造、环保标准、具体运营等各项内容，进行协商。结束时，标书增厚一倍多。最艰苦的，是德方提出了未来可能发生的多种事态，并要求制定相应的合同方案。

“我们设计的是一种事实事态，德国人提出有3种理论事态。谈判的时候，都要描述出来。每种可能在当时都要预测到相应的结果，进而双方责任和义务怎么约定都要明确清晰，谈判就不那么容易了。”应长春感慨道。

期间，甚至出现了20多天的休整期，谈判进入胶着状态。

“德国人很难谈！在讨论未发生的事情时，有着想象成分，不符合中国人的思维方式和处理问题的习惯。当然，有些问题是做到了未雨绸缪。”比如说，德方提出在合同里增加污水处理厂的技术改造相关问题。当时的厂建水平已很先进，众人觉得这不太可能发生。但随着国家环保标准提高，厂区居民楼集聚，2012年王小郢污水处理厂进行了提标改造工程，达到提升水质和除臭降噪功能。

水价的调整，是谈判中最重要和最敏感的。双方协商下，制定了2年一增幅的调价公式。公式包含CPI、电费上涨、人员工资上涨、化学药剂上涨、税收利息变化等各项参数，参数来源于2年内的安徽省统计年鉴和合肥市统计年鉴。回头看这个公式，各方均获得满意结果。2004年到2014年，10年内水价从0.75元/立方，涨到0.91元/立方，用梁军的话说，“有了调价公式，我们的价格是非常稳健的。”

2004年7月，双方草签合同。

接下来的7月到11月，中方向德方移交资产。移交过程中包括接受原有合同、资产清点、性能测试。性能测试包含处理污水能力测试、电负荷能力测试、水质测试、设备性能测试等。“测试过程中，德国人用細致严谨的方法，获得非常准确的数字。他们会为了测各点水流速，特意建起桥架；会为了测试厂处理污水能力，把池子全部放空，从头来过。”应长春说。

2004年12月22日，在德方一次性付清4.8亿元后，王小郢污水处理厂23年特许经营权易主。

从公共事业化运营，到企业市场化操作，王小郢污水处理厂是如何顺利过渡的？

水价会不会不可控？

项目移交后的衔接工作，柏林水务谨慎小心地执行着。

“对于事业单位转企，刚开始的时候，员工是有意见的。大家最担心的是养老待遇问题。事业单位养老金要远优于企业养老金。”张雯坦言。

员工的忧心，无疑会成为柏林水务的压力。“接管的时候，员工心里肯定有顾虑，当时政府方面帮我们做了很多思想工作，后来我们把员工全部接收过来了。我们非常明确，员工对我们来讲不是一个负担，是资产中的一部分。”久经商场的梁军，准确找到双方契合点。

运营的第一天，2004年12月22日，所有员工与柏林水务签订了新的协议。这一举措是德方的硬性要求，作为接管运营的前提条件。员工事业编制和养老事宜，则按兵不动。

2008年，合肥市出台文件，确定对事业单位转制中老员工安置方案，即所谓的“老人老办法，新人新办法”。污水处理厂65名老员工，按照事业单位体系解决养老。2004年后入职员工，则按企业体制养老。这样柏林水务就无后顾之忧了。

“员工接过来以后，以我们柏林水务运营150年的经验，对污水厂原有结构进行了一些调整，让一些具体的责任能够落实到位。”梁军所谓的调整，一是设立运营部，是将从前的水工段、泥工段等部门整合而成运营部。二是决策层的变动。

决策层上设立经理层和董事层。第一任总经理是由柏林水务委派，现任总经理为王小郢污水处理厂原厂长。作为柏林水务-东华科技联合体，柏林水务拥有王小郢污水处理厂80%股份，东华科技则拥有20%股份，故东华科技委任王小郢污水处理厂副总经理。董事层均为柏林水务和东华科技人员。

说到运营，污水处理费是王小郢污水处理厂的收入来源。水价，成为要害所在。“敏感的水价，是我们关心、政府关心、社会关心的问题。把王小郢污水处理厂转让出去，而且是给外资企业，会不会造成外国人一来，水价就会上涨到不可控的程度？”作为投资方，梁军对这些质疑心知肚明。

水价调整除了公式，还有一套严格的报备审批手续。张雯告诉《决策》，首先要搜集前两年相关文件和数据，上报至合肥市排水办公室，进行审核。通过后由排水办上报合肥市建设委员会，再由合肥市建委提交给合肥市政府。全部审核通过后，经合肥市市长审批、签字，方能同意水价调整。

政府对水价调整严苛至极，为的是各方利益得到保障。同样严苛的，还有监管。

记者了解到，政府对污水处理厂出水水质有多重监督。国家环保局华东督查中心，每年至少2次抽检；安徽省环保厅环监局随时抽检；合肥市环保局每月抽查一次；合肥市排水办公室监测站每周抽检3次。“我们所有的数据，包含COD、氨氮、总磷、水量等，都有在线记录，实时上传到监管局。”张雯说到，10年来各项指标均达标。

共赢靠的不仅是一纸合同

时至今日，柏林水务经营的王小郢污水厂蒸蒸日上。梁军表示，购买资产的4.8亿元中，有35%的资本金。项目运行十年，资本金成本基本收回。

水价平稳控制，企业收获利益，政府盘活资本，百姓享受服务，呈现的是一场公私合作的共赢局面。政府全程的考量、筹备、守约、监督，助力这场共赢。

项目本身的精准度是政府考量的第一要素。在以往的合作中，国内不乏一些项目因精准度不够，公私合作模式开始得美好，却结束得潦草。柏林水务在接手项目时做的各项性能测试中，参数全部达到建设预期，足见王小郢污水处理厂的建设质量经得起考验。

除了项目精准，充分的筹备工作，是政府在此项目中的又一制胜点。

从开始组建的招标领导小组，到聘请咨询公司，资格预审、公开竞标、艰苦谈判、资产移交、项目监管，合肥市政府就准备打一场硬仗。慢工出细活，特别是对权属问题，政府方作了大量工作。

王小郢项目转让，权属清晰才能防止推诿。当时特别是土地权属问题，双方讨论激烈，据应长春回忆，涉及此项目占用的土地性质和权属问题，跑了很多部门，探讨可行性。当时此项目土地为划拨性质，政府立场是不改土地所属。德方则忧虑时间过长中国土地政策多变，可能引起资产所属不清，坚决要求以出让方式接管厂区土地。最终柏林水务获得土地23年使用权，但条件为不改变土地的功能性用途。

应长春告诉《决策》，政府与运营商对专业知识的掌控度不同，为了平等、规范地进行交易，提高专业性，不仅要做足功课，发挥专业性的咨询机构作用也非常重要。“我们聘请北京大岳咨询公司是理智的，他们齐集水务、法律项目运作等专家，都很优秀。”

项目达成后，长达23年的合作，靠的不只是一纸合同，更重要的是契约精神。

契约精神，即所谓诚信，对投资方和政府方同等重要。政府若缺乏诚信，自身公信力和当地投资环境会大打折扣；投资方若有违诚信，几亿资金也会打了水漂。

“合肥市政府守约，最重要是体现在污水处理费的支付上。王小郢污水处理厂每月污水处理费达700多万元，政府会在2月内，打到企业账户。资金能准时到位，其他的方面更是不愁了。”作为企业方，张雯表达了对政府的满意。

2004年签订合同时，附有“履约保函”：政府方为企业出具“支付保函”，企业方为政府出具“运行保函”。双方若有违约，需按保函赔付违约金。

十年来，保函从未启动。