筑起保障老年人权益的法治围墙

万智奇

2015年1月，市十四届人大常委会第十八次会议对《上海市老年人权益保障条例（修订草案）》进行一审。这是继2013年上海制定《上海市养老机构条例》之后，本市涉老地方法规的又一次重要完善。

2015年1月，市十四届人大常委会第十八次会议对《上海市老年人权益保障条例（修订草案）》进行一审。这是继2013年上海制定《上海市养老机构条例》之后，本市涉老地方法规的又一次重要完善。持续地完善法规，为保护老年人权益筑起了更坚实的法治围墙。

开门立法：下社区广泛征求老年人意见

自1998年《上海市老年人权益保障条例》出台后，对保障广大老年人合法权益、促进老龄事业健康发展，发挥了重大的作用。随着本市经济社会的不断发展和人口老龄化程度的不断加深，老年人权益保障工作也出现了许多新情况、新问题。市人大常委会高度重视这个问题，针对养老机构“一床难求”的现象，通过在2013年制定《上海市养老机构条例》力求率先突破解决。2014年，是对《上海市老年人权益保障条例》开展全面修订工作的关键一年。这个条例，头绪复杂，牵扯到30余家委、办、局，协调的工作很繁重，很多问题需要解决，很多新内容应当吸纳。值得一提的是，为了切实做到开门立法、民主立法、科学立法，在常委会领导的协调下，内司委和常委会人事代表工委组织全体市人大代表带着立法重点、难点问题深入社区联系群众，当面听取广大老年人的意见建议，并开展代表和居民问卷调查。在这个过程中，共有277位代表和5478位居民完成了调查问卷，131位代表及部分老年人还对法规修改提出了近千条的具体意见。内司委认真汇总、梳理代表进社区立法调研成果，形成两份调研报告，并转送了政府有关起草部门。

草案亮点：突出老年人权益保障现实需求

从当前的条例草案来看，内容丰富饱满。围绕老年人现实需求，突出老年人权益保障工作整体系统设计，围绕“四社”（即社会保障、社会服务、社会优待和参与社会发展）主要问题，丰富老年人权益的内涵。针对社会养老服务体系的瓶颈问题，明确改革创新的重点。条例草案还合理界定政府、社会和家庭的职责和义务，既有所区别、强化责任导向，又互相补充、同步发挥作用。同时，明确社会各方参与的优惠扶持措施，调动社会、市场力量参与养老服务的积极性。

条例草案有三个亮点值得关注：一是体现了对社区养老服务的支撑。上海实行“9073”的养老格局，是指90%居家养老，7%社区养老。实际生活中，这97%的老人都需要依赖社区服务，否则纯粹依靠家庭，养老需求是无法满足的。条例草案重点关注了这个问题。二是解决“医养结合”的瓶颈。老年人生理特点决定了他们对养护和医疗的需求，这两者缺一不可。长期以来，本市不断探索“医养结合”的道路，逐渐有了突破，确定了卫生计生部门牵头，社区卫生中心具体落实，将医疗服务向老年人延伸的工作模式。条例草案在工作基础上，明确了原则，加以固化，起到了很好的推动作用。三是在立法进程中，一些长期没有得到实质进展的内容确确实实得到了推动。比如养老设施规划、老年照护需求评估制度等，在立法过程中，政府部门逐渐形成共识，许多问题已经有了实质性的进展。除此之外，还将现有的一些工作经验、相关政府规章文件吸纳到条例草案。

修订难点：本市老龄工作长期矛盾有待破题

条例在修订过程中也存在着一些难点问题，这也是本市老龄工作中切实长期存在的矛盾，需要予以重视。其中比较突出的，主要有两个。

问题之一：政府责任不鲜明，老龄工作机制需理顺

从现在的条例草案来看，政府的责任还不够凸显，老龄工作机制有不明了之处。作为负责老年人权益保障工作的法定主体，老龄办是老龄工作委员会的办事机构，设在民政部门。而上海各级老龄工作委员会既非政府部门，也无实体机构和编内人员。与全国许多省市不同的是，上海市和各区县老龄办实际往往只有主任、副主任各一名。拿市老龄办举例，很难说是政府部门，工作的开展、职权的行使只能交给下设的老龄工作处室，而区县老龄办人员配置则更是五花八门。可以说，责任和实体力量不相匹配。日后，法规的执法主体也或将面临无处寻的尴尬境地。

通过调研，内司委在审议意见中提出，发展老龄事业，保障老年人合法权益，是各级政府义不容辞的职责。为此建议：一是进一步明确和强化政府职责。要明确老龄事业发展规划和年度计划的实施主体，以及市和区、县老龄事业的主管部门及街镇（乡）承担该项职责的职能部门。二是强化老龄工作委员会的职能。建议增加有关“本市加强市和区、县老龄工作委员会建设，保障老龄工作委员会所需的人员配备和运行经费”等内容。三是进一步明确相关政府部门职责。仅原则规定“相关部门”“按照各自职责共同做好”老年人权益保障工作还远远不够，而是应当把主要部门的职责都适当细化。四是强化规划、计划落实的刚性要求。建议市和区、县人民政府应当将老龄事业发展规划、年度计划纳入工作目标责任制考核，并建立相应的责任追究制度。

问题之二：社会优待政策难把握，满意度待提升

从百姓角度来看，能享受多少社会优待政策，是感受社会尊老、爱老、敬老氛围的最直接途径。国家层面也通过24部委办下发的《关于进一步加强老年人优待工作的意见》，明确了推动老年人社会优待政策的具体内容、发展方向和原则。在这方面，上海有一些自己的特色，但也有经济社会发展上的特殊情况，一些优待政策的出台，需要考虑方方面面。拿老年人盼望已久的交通优惠政策举例，一方面许多老年人希望进一步降低优惠年龄的限制，提高优惠的水平，另一方面，上海人口密集，交通拥挤不堪，优惠政策的设计很难兼顾大局。种种复杂因素交织，给条例的细化，甚至实施细则的同步出台带来了很大困难。类似问题，需要极大的智慧和勇气去推动解决。

调研反映，有40%的居民认为本市老年人优待的范围、内容、程度还不够。内司委认为，社会优待是确保老年人共享改革开放成果的重要保障，老年人的社会优待领域及相应要求处于不断发展变化之中，提高优待的前瞻性是关键。法规中应当增加有关社会优待总体要求的规定，比如，明确“应当根据本市经济社会发展状况和老年人的特殊需要，逐步扩大优待范围，不断提高优待水平”。老年人的交通出行优待是全社会关注度较高的问题之一。为了让老年人在走得动的时候及早享受到政府给予的关心和优待，内司委建议：针对代表和市民的呼声，抓紧研究完善老年人交通出行的具体规定，保证实施细则的出台。