落实新《预算法》应解决两大问题

白景明

预算是财政的核心，预算制度是国家治理体系的重要内容。新《预算法》作为财经领域的根本大法，于2015年1月1日起施行。新《预算法》有两大特征：一是赋予前期财政改革成果以法律地位；二是赋予十八届三中全会报告提出的财政改革具体设想以法律地位。因此，修改后的《预算法》是否能够全面落实，不仅决定今后各级政府预算管理能否步入全盘规范化轨道，而且直接决定预算改革进程快慢、最终结果是影响现代财政制度可否如期初步建成。新《预算法》颁布后各级政府和社会公众普遍认为这是依法治国的重要举措，期待《预算法》能够真正落实，并掀起了学习和研究的浪潮。但要看到，从《预算法》对预算管理的规范性和创新性的要求看，落实新《预算法》还有很多工作要做。笔者认为有两大问题需解决。

进一步加大宣传力度

知法才能守法。目前一些人虽然知道《预算法》做了修改，但不知道《预算法》是管什么的，有些人知道新的《预算法》颁布了，但不知都做了哪些修改、为什么修改、修改后有什么用，还有些人甚至认为《预算法》与大部分人的工作和生活没有关系。在体制内部，地方政府学习《预算法》的主动性可能高过中央政府各部门，财政部门重视《预算法》的学习，但其他部门学习的主动性较差，各级政府部门内部部门学习《预算法》的积极性不够。这种情况如果不改变，《预算法》的执行很容易流于形式。为此，有必要加大宣传力度，起码要让体制内各级干部树立落实《预算法》事关国家治理体系和治理能力现代化建设步伐快慢，事关本地或本部门能否依法行政、依法推进改革的理念。具体有三点建议：

第一，各级人大应组织专业人士向各类国家机构宣讲《预算法》。各级人大是预算的审查、审批和监督机关。人大组织宣传《预算法》权威性强，对政府部门落实《预算法》的推动力具有不可替代性。因此，各级人代会似应组织专业人士向人大代表和政府部门宣讲《预算法》，重在讲清立法宗旨、法律要点、法律新意。

第二，各级财政部门应组织专业人士举办《预算法》专题讲座，向各类预算单位解说《预算法》的落实难点和操作规程。预算单位是预算编制和执行主体。他们是否知法，直接关系到预算管理的规范性和创新性两方面水平能否真正提升。财政部门向预算单位宣讲《预算法》重在解说如何操作、新旧法律的差异。同时也要向预算单位征求如何细化预算改革的意见。

第三，各级人大和财政部门联合举办地方政府首脑和部门官员《预算法》专题讲座。实践表明，预算管理中很多问题的产生根子在政府首脑和部门官员不了解《预算法》，不少领导根本不知道新《预算法》中的“法律责任”一章做出了哪些法律规定、违法要负什么责任。要看到只有政府首脑和部门官员知法、遵法，财政部门和单位内部的预算管理人员才有条件依法加强财政管理。这类培训重在解说法律框架和法律责任。

加快推进财政改革

本次《预算法》修改把一些今后应当建立的财政制度写进了法律。也就是说现在出现了法律超前情况。比如建立跨年度预算平衡机制。这虽然为改革留了法律位置，但也是在要求加快财政改革。如果不加快改革，《预算法》的严肃性、遵从性就会大打折扣。为此，特提出如下建议：

第一，对授权给国务院的制度安排权力，国务院应尽快制定改革方案。《预算法》对预算基本制度做出了原则性规定，一些操作性的制度管理权授权给国务院。如中央对地方的转移支付改革方案、四本预算的收支范围界定、支出标准调整方案等。这些具体制度如果不出台，预算管理运行难免不规范，甚至迷失方向。因此，应尽快出台《转移支付条例》。同时，财政部门应抓紧研究制定专项转移支付支出标准。要看到上万亿的专项资金如果支出标准不明确、不科学，难免出现资金浪费和错配。

第二，尽快明确提出跨年度预算平衡机制基本思路。《预算法》提出各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。这是预算管理上的重大变革，但目前在基层政府即便是财政部门的人都不清楚跨年度预算平衡的定义。由此可见改革难度之大。因此，应尽快明确改革思路。其后，根据各级财政特征具体设计改革方案。做好这项工作，关键是尽快制定项目滚动预算编制办法、中期财政规划编制办法和财政收支预测办法。特别是要针对不同层级财政特征设定可行的制度。

第三，尽快推出地方债务管理的具体实施内容。目前地方政府高度关注地方债管理改革。《预算法》明确提出由国务院建立债务风险评估和预警机制、应急处置机制和责任追究机制。如果不尽快明确这三个机制的定义、内容和操作办法是什么，地方债管理无法落到实处。同时，也影响地方政府预算编制的完整性和有效性。目前财政部已出台了地方政府债务甄别办法。下一步应抓紧研究如何建立地方债应急处置机制和责任追究机制。做好这项工作，关键是有针对性地设立防控地方财政风险放大的防火墙。特别是责任追究机制的建立，要与政绩考评机制的完善有机结合在一起。