开发区土地集约利用评价指标体系研究

杨小庆，朱小林，周作江，王　植

（湖南师范大学资源与环境科学学院，湖南长沙 410081）

开发区土地集约利用评价指标体系研究

杨小庆，朱小林，周作江，王植

（湖南师范大学资源与环境科学学院，湖南长沙 410081）

基于对土地集约利用内涵的分析，对三轮开发区土地集约利用评价规程中的指标体系进行了对比研究，分析了三轮指标体系变化的合理性，指出了现行指标体系的局限性，在此基础上提出新的指标体系。以炎陵工业集中区为例进行实证分析，对新的指标体系进行定量验证，结果表明运用新的指标体系得到的评价结果更加客观有效。

开发区；土地集约利用；土地集约利用评价；指标体系

开发区作为区域经济的增长中心，所发挥的集聚效应、示范效应、辐射效应使之成为各个地区发展的重点区域。但是，在开发区土地开发利用过程中，重视扩张忽略挖潜、重视规模忽略效率等问题不断出现［1］。为了改变这一状况，国土资源部以［2008］145号文件通知开展开发区土地集约利用评价工作，其目的就是促使开发区土地利用方式从外延扩张向效率挖潜方向转变，以解决开发区建设过程中的土地需求与耕地保护之间的矛盾。

目前，关于土地集约利用评价的研究多集中在土地集约利用评价方法创新、指标选取、评价指标权重和理想值确定等方面，关于指标体系的研究，最多的是基于国家规程评价指标体系进行调整［2-3］。本文基于对四轮国家规程评价指标体系的比较分析以及对土地集约利用利用内涵的理解，对现行指标体系进行了完善。

1　三轮指标体系分析

1.1指标体系不断简化

2010版《开发区土地集约利用评价规程》中的评价指标［4］由2008版《开发区土地集约利用评价规程》［5］的16个减少为15个，删除了“土地开发率”。2012年土地集约利用评价采用2010年《开发区土地集约利用评价规程》。2014版《开发区土地集约利用评价规程》中的评价指标［6］由2010版《开发区土地集约利用评价规程》的15个减少为10个，删除了“到期项目用地处置率”、“土地有偿使用实现率”、“土地招拍挂实现率”（表1）。

1.2内涵合理化

将“工业建筑密度”更新为“工业建筑系数”，主要是反映开发区工矿仓储用地的平面利用状况。开发区工矿仓储用地以加工、物流仓储为主，露天堆场用地面积较大，建筑物占地面积较少，因此建筑系数比建筑密度更能体现土地的利用强度。

1.3数据统计口径一致

“工业用地固定资产投入强度”定义为已建成城镇建设用地范围内的工业（物流）企业累计固定资产投资总额与工矿仓储用地面积之比［7］，因为已建成与在建的工矿仓储用地均会产生投入，这样确保了工矿企业固定资产投资额与已建成工矿仓储用地面积数据统计口径的一致性。

表1　开发区土地集约利用评价指标体系比较情况

2　现行评价指标体系存在的问题

现行最新规程为《开发区土地集约利用规程》（2014年试行），该规程中评价指标体系包括3个目标、6个子目标、10个指标，与2008年和2010年规程中的指标相比，更加简单，且层次清晰，但是也存在一些问题。

2.1存在重复性指标

“土地供应率”和“土地建成率”主要反映开发区土地的开发进度安排和开发年限，对土地集约利用评价的影响存在交叉部分，会导致指标之间存在多重共线性，使评价结果失真，且这两项指标在反映土地集约利用评价的内涵上有限。

2.2指标缺乏针对性

开发区可以划分为经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、出口加工区、边境经济合作区、省级开发区等几类。不同类型的开发区具有不同的特点，开发区土地集约利用评价应当考虑设置针对不同类型的可选指标，使评价结果更真实有效。此外，现行指标体系虽然设定了工业主导型和产城融合型两类不同的指标体系，但是随着开发区的不断发展，逐渐出现以高新技术、出口加工、物流服务业等为主的开发区，而现行的指标体系不能真实的反映这类开发区的土地集约程度。

2.3指标不够全面

现行指标体系对于反映投入—产出的指标的设置不够全面。当前企业越来越重视在技术创新、人力资源等无形资产方面的投入，采用地均固定资产投入反映开发区投入水平不够全面。此外，现行指标体系侧重于对经济效益的测度，忽略了测度社会效益和生态效应方面等综合产出效益指标设置。

2.4未反映动态变化

现行指标体系只反映了评价时点内开发区土地集约利用的静态水平，缺乏反映开发区土地集约利用随时间变化的动态特征的指标。

2.5缺少与区域经济发展水平相匹配的指标

区域经济发展水平是影响开发区土地集约利用的重要因素，开发区投入产出效益与区域经济发展水平有一定的联系，现行指标体系缺少针对区域经济影响因素的指标设置。

3　完善评价指标体系的建议

参考现有相关研究成果以及自身参与评价过程中的实践经验，对现行指标体系提出修改完善建议，旨在使评价结果更加能够真实反映开发区土地集约利用水平，修改后的指标体系详见表2。

3.1删除土地建成率，增加工业用地实现率

删除土地建成率是因为“土地供应率”与“土地建成率”之间存在共线性，而“土地开发率”更加能够反映开发区的土地开发利用程度，去掉“土地建成率”这项指标能使评价结果更加真实。增加“工业用地实现率”主要是为了反映开发区开发与规划的协调程度，规划与实施的一致性可保障开发区的有序发展，因此，在评价指标体系中加入“工业用地实现率”这一指标。

3.2针对不同类型开发区设置可选指标

高新技术产业开发区的高新技术产业比重较大，针对高新技术开发区设定“高新技术产业用地率”、“高新技术产业产出强度”两项可选指标；保税区与边境经济合作区这两类开发区经济活动都是以进出口工业产品为主，针对这两类开发区设置“进出口净值”这一指标；出口加工区以出口工业产品为主要经济活动，针对这类开发区设置“工业出口额”这一指标来反映此类开发区的投入产出效益。设置可选指标主要是为了对不同类型的开发区针对性评价，使评价结果更有效。

3.3增加可持续能力评价指标

可持续发展理论是指导开发区土地集约利用评价的一个重要理论，开发区土地的可持续发展能力的提升要达到经济效益、社会效益、生态效益三方面的综合效益最优。

土地集约利用评价工作是以土地为载体的社会经济活动评价，评价指标体系必须包含对社会效益的评价。建议将“工业用地地均税收”这项指标调整用以衡量社会效益，经济产出效益仍然使用2010年《规程》中“地均总收入”这一指标，增加“地均从业人员”指标反映开发区发展所产生社会效益。

为实现开发区的可持续、科学发展，开发区土地集约利用须以改善、至少不破坏生态环境为前提，以此来保证开发区发展的可持续性以及科学性，因此土地集约利用评价指标体系应该增加生态环境与可持续发展相关指标。如“工业废水排放达标率”、“地均碳排放”、“人均公共绿地面积”三项指标来评价生态效益；针对可持续发展能力评价增加“建设用地扩张系数”、“土地持续供应能力”两项指标。

3.4增加地价指数指标

“土地闲置率”不能全面反映开发区的土地利用监管绩效，因为，在实施工业用地招拍挂前，一些具有明显比较优势的企业存在较大的选择余地，并不一定通过招拍挂取得土地使用权。增加地价指数指标可以反映工业用地实施招拍挂之前开发区土地供应的市场化程度，同时在一定程度上可以反映政府及开发区监管机构对土地的监管作用。

表2　修改后的评价指标体系

4　实证分析

以炎陵工业集中区为研究对象，评价时点为2013年12月31日。资料主要来源于炎陵县国土局、炎陵县规划局、炎陵县建设局以及炎陵工业集中区管委会。以完善后的新指标体系为基础，确定理想值与权重之后，按照《规程》中的评价方法对炎陵工业集中区土地集约利用水平进行评价。

采用特尔斐法确定新指标体系的权重，采用目标值法与专家咨询法确定理想值［8］。通过向业内多名专家学者进行咨询，并结合开发区实际确定A22、 B12、C12、D11、D12、D13、D21、D22、E12的理想值；E12的理想值是通过对湖南省同类开发区指标现状值进行比较，选取了最大值作为理想值；其他指标的理想值参照湘国土资办发［2014］174号文件来确定。新指标体系的权重及理想值详见表3。

通过计算，采用《规程》中的指标体系得到的集约度分值为85.72，采用修改后的指标体系得到的集约度分值为80.65，两者相差5.07。与《规程》相比：（1）修改后的指标体系对开发区规划和实施协调程度进行了评价；（2）增加了“地价指数”、“建设用地扩张系数”、“土地持续供应能力”三个指标对土地利用动态进行了评价；（3）添加了生态指标与社会指标对开发区的综合效益进行评价。

运用两套指标体系对炎陵工业集中区土地集约利用程度进行评价，结果表明修改后的指标体系使得评价结果真实有效。但是本文只针对经济技术开发区进行了实证研究，而不同类型开发区、产业类型不同的开发区所表现出来的土地集约利用特征是不同的，有待于进一步深入的研究。

表3　新指标体系的权重及理想值

［1］周作江，周国华，唐承丽，等.开发区土地集约利用评价指标体系研究［J］.湖南师范大学学报：自然科学版，2014，37（4）：6-10.

［2］李海玲.开发区土地集约利用评价指标体系及理想值确定存在的问题及改进研究［D］.杭州：浙江大学，2010.

［3］黄凌翔，赵娣，金丽国.开发区土地集约利用评价指标体系优化：以天津经济技术开发区为例［J］.城市，2014，27 （10）：55-61.

［4］国土资源部.开发区土地集约利用评价规程（试行）［EB/ OL］.（2012-05-18）［2015-06-20］.http：//wenku.baidu. com/view/9143bfded15abe23482f4dcc.html.

［5］国土资源部.开发区土地集约利用评价规程（试行）［EB/ OL］.（2011-03-23）［2015-06-20］.http：//wenku.baidu. com/view/98ef80d084254b35eefd34e6.html.

［6］国土资源部.开发区土地集约利用评价规程（2014年度试行）［EB/OL］.（2014-07-09）［2015-06-20］.http：// www.docin.com/p-859584362.html.

［7］刘向东，高洁.开发区土地集约利用评价指标体系探讨［J］.安徽农业科学，2011，39（10）：6285—6288，6291.

［8］尕让.卓玛.开发区土地集约利用评价指标赋权方法研究：以玉环县经济开发区为例［D］.杭州：浙江大学，2010.

On Index System of Intensive Land Use Evaluation in Development Zones

YANG Xiao-qing，ZHU Xiao-lin，ZHOU Zuo-jiang，WANG Zhi

（College of Resources and Environmental Sciences，Hunan Normal University，Changsha Hunan 410081，China）

Based on the connotation of the intensive land use，four-wheel development zones intensive land use evaluation index system has carried on the contrast research in disciplines，the rationality of the index system of four-wheel changes is analyzed and the limitations of the existing evaluation system intensive is pointed out.A new index system is proposed on this basis.The Yanling industrial cluster zone is taken as an example for the empirical analysis and the new index system is quantitatively verified.The result showed that the results obtained from the use of the new index system of evaluation are more objective and effective.

development zone；intensive land use；evaluation of intensive land use；index system

F301.2

A

1673-0313（2015）06-0068-04

2015-10-09

国家自然科学基金项目“城市群—开发区—产业集群互动机制及整合发展路径研究——以长株潭城市群为例”（41371144）

杨小庆（1989-），女，山西临汾人，硕士研究生，主要从事区域发展与城乡规划研究。