欧盟补充性保护制度研究

摘要： 2004年《关于第三国国民或无国籍人申请难民或寻求国际保护最低资格和地位指令》规定的补充性保护制度，首次对国际公约难民之外需要保护的人群提供庇护，是欧盟庇护和难民保护制度的重大创新。这一补充性保护制度在对国际难民保护做出积极贡献的同时，也遭受了各种批评，主要集中在保护对象范围过窄和缺乏统一定义及解释问题上。随着欧盟及成员国司法实践的发展，补充性保护制度趋于清晰。期待通过指令本身的修订和报告机制来弥补不足，促使指令目标最终实现。

关键词： 欧盟；补充性保护；不足

中图分类号： D9971文献标志码：A文章编号：1009-055X（2015）04-0033-07

根据执行阿约有关建立自由、安全和公正欧洲坦佩雷欧盟理事会决议文件，欧盟决定截至2012年建成欧盟共同庇护制度。该制度分为两个阶段：第一阶段从1999至2005年，主要任务是实现成员国庇护最低标准立法协调。第二阶段从2006年至2012年，侧重成员国有效实施，并在总结实践经验基础上对前阶段立法进行修正。系列指令如《成员国接收庇护最低标准指令》（RCD）[1]、《共同庇护程序和统一地位指令》（ADP）[2]、《第三国国民或无国籍人申请难民或寻求国际保护最低资格和地位指令》（QD）[3]。为实现第二阶段任务，欧盟委员会专门制定了“庇护政策计划”。其具体目标包括：保证寻求庇护者能得到庇护、提供共同庇护程序、制定受庇护者地位和权利清单、考虑性别因素和脆弱群体利益、加强成员国合作、创设决定成员国责任规则和协调庇护与其他有关国际保护政策的关系。[4]而在构建欧盟共同庇护政策中最为引人注目的是2004年《第三国国民或无国籍人申请难民或寻求国际保护最低资格和地位指令》所创设的“补充性保护”（complementary protection）制度。本文试图在分析补充性保护制度产生、内容、争议和发展的基础上对其有全面而客观的认识。

一、欧盟补充性保护制度内容及积极意义

补充性保护制度是欧盟难民及庇护制度的重大创新，在欧盟层面唯一的法律依据为欧盟理事会2004年颁布的《关于第三国国民或无国籍人申请难民或寻求国际保护最低资格和地位指令》[5]（下文简称指令）。该指令创设的补充性保护制度首次对国际公约难民之外需要保护的人群提供庇护[6]，标志着欧盟层面难民保护水平提上了新台阶，彰显了欧盟对于人权的尊重。

（一）主要内容

欧共体及成员国有着悠久的“补充性保护”传统，虽然冠名有所差异，但是补充性保护理念早已存在。“早在20世纪50年代15个现今欧盟成员国已经提出‘事实难民地位和‘人道主义保护概念，在奥地利、卢森堡和西班牙则规定国家有义务不能驱赶需要保护的个人，在瑞典、意大利和希腊则赋予受保护者居住许可。”[7]228-2292001年9月，欧盟委员会提议制定理事会指令，按照1951年《日内瓦公约》及1967年议定书的规定，制定欧盟关于第三国和无国籍人申请难民和寻求国际保护最低资格和地位指令。

提案第5条第2款和第15条明确规定了补充性保护的目的和对象。第5条第2款指出“补充性保护旨在对不符合本指令第三章和1951年《日内瓦公约》难民资格的第三国国民和无国籍人，当有充分证据证明其出于15条规定严重和不公正伤害（serious and unjusted harm）的恐惧不得不逃离本国和原居住地而不愿被遣返时，为其提供保护。”第15条列明了严重和不公正伤害所包含的三种情形：“a.酷刑、非人道待遇和虐待； b.严重侵犯人权足以使成员国履行其国际义务；c. 不加区别的武装冲突或系统和大规模侵犯人权对其人身安全和自由的威胁。”经过成员国讨论和修订，最终文本对补充性保护提案做出修改。第2条e款对补充性保护进行了界定，指出“符合补充性保护资格的人是指第三国国民或无国籍人不符合难民资格保护条件，但有充分证据证明如将其遣返回本国或原居住地将面临第15条所指的严重危害，其本人不愿意被遣返的人。”第15条列明了三种严重危害，“严重危害情形指的是：a.死刑；b. 申请者本国或原居住地酷刑、非人道待遇和虐待；c.不加区别的国际或国内武装冲突可能对个人平民造成的生命危险。”

从指令提案和最后文本看，除了条文序号和措辞上的差异，最为关键的是实际缩小了补充性保护对象范围。[8]对比提案15条所列举的严重不公正伤害情形，首先，最终文本新规定了死刑，新增该条只是起到了强调作用，与《欧洲人权公约》条款一致，彰显了欧盟成员国废除死刑的决心。但实质上也可为原a条酷刑、非人道待遇和虐待所吸收和涵盖，其严重程度远高于一般酷刑、非人道待遇和虐待，是上述情形的终极表现形式。其次，删去了原条文b款关于“严重侵犯人权足以使成员国履行其国际义务”的规定。该条是最具弹性和适用空间的条款，删去之后适用范围明显缩小。再次，c款内容也发生实质变化，删去了“系统和大规模侵犯人权”的情形，突出对个体平民生命安全的威胁，似乎暗示着补充性保护只是针对一般国际和国内武装冲突中的个人，而不包括系统和大规模侵犯人权事件中的群体保护，该点的不足在实践中已经初现端倪，将在补充性保护不足之一保护范围过窄中详细论述。

不难看出，适用范围的进一步缩小普遍反映了成员国对于该制度适用和解释范围过大的担心，而在指令讨论过程中，补充性保护制度也遭到成员国担心是否会被滥用，对原本符合难民资格条件的人予以补充性保护，或申请者证明遣返危险存在标准过于主观，从而构成为一纸空文等质疑。缩小适用范围一方面减轻了成员国的义务，同时又使得一些实践情形无法可依，造成成员国各自为政的尴尬局面。若从指令制定的政治动因考量，成员国的担心也较容易理解。其制定指令原是为了缩小成员国间难民和补充性保护门槛不同和待遇差异，防止移民潮出于保护水平的差异而在欧盟境内不同国家间流动。[9]

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第4期陈亚芸：欧盟补充性保护制度研究

（二）补充性保护制度的必要性及意义

1弥补了国际难民保护的不足

在尊重和肯定1951年日内瓦公约及议定书的基础上，补充性保护比前者在保护范围上更为宽泛。补充性保护作为目前规定相对完备的制度，与公约保护最大的区别在于：首先，主体适用范围不同。补充性保护不包括欧盟成员国国民，仅针对欧盟区域外第三国国民和无国籍人。而1951年《日内瓦公约》的保护对象为任何人（any person），当然包括欧盟成员国国民。其次，主体条件不同。条约保护对象应符合难民身份即因为种族、宗教、国籍、政治见解或者属于某一特殊团体遭到迫害，出于恐惧而不愿意回到国籍国或之前居住地的第三国国民和无国籍人。补充性保护则是对上述原因之外心生恐惧而不愿遣返的人提供保护，具体指死刑、酷刑和非人道待遇、国际或国内武装冲突中严重威胁生命安全的情形。再次，二者保护程度上也存在差异。难民地位和最低待遇有诸多国际公约予以规定，欧盟也出台了一系列二级立法对其进行保护。但补充性保护法律文件仅该条例提及，规定相对较为笼统。

1951年《关于难民地位的日内瓦公约》为国际难民保护提供了法律基础和蓝本，然而随着实践的发展，其难民定义过窄的弊端不断凸显。其第1条难民定义指出“由于1951年1月1日以前发生的事情并因有正当理由畏惧由于种族、宗教、国籍、属于某一社会团体或具有某种政治见解的原因留在其本国之外，并且由于此项畏惧而不能或不愿受该国保护的人；或者不具有国籍并由于上述事情留在他以前经常居住国家以外而现在不能或者由于上述畏惧不愿返回该国的人。”联合国难民事务高级专员在其研究报告中指出，公约对难民的定义不能涵盖所有需要保护的人，应制定新的制度予以保护。[10]

2积极履行人权公约义务的必然要求

欧盟领先于其他国家和地区首次对补充性保护进行规定并非偶然，这与欧盟相对完善的区域人权保护体制息息相关，制度背后有着深厚的人权保护理念作为支撑。指令的法律框架建立在现有国际公约、欧盟基础条约和成员国实践基础上。[11]《欧洲人权公约》（ECHR）第2条规定了生命权，禁止国家故意杀害、禁止监禁中强制死亡和失踪、国家具有保护生命的积极义务，同时公约第六议定书在和平时期摒弃了死刑。[12]57-65第3条规定“任何人不得被施以酷刑，亦不得被施以非人道的或有损人格的待遇或惩罚。”公约规定的生命权和禁止酷刑即使在战争或者公共紧急情况下也不能根据公约15条做出克减。虽然《欧洲人权公约》由欧洲理事会制定，其初衷和追求经济一体化的欧盟有所不同，基于成员国的重合性和近些年欧盟对人权事项的尊重和理性回归，其地位和影响不可小视。《禁止酷刑和其他残忍、不人道或有辱人格的待遇或处罚公约》（CAT）第3条规定“如有充分理由相信任何人在另一国家将有遭受酷刑的危险，任何缔约国不得将该人驱逐、遣返或引渡至该国。”《公民权利和政治权利国际公约》（ICCPR）第7条规定“任何人均不得加以酷刑或施以残忍的、不人道的或侮辱性的待遇或刑罚。特别是对任何人均不得未经其自由同意而施以医药或科学试验。”上述国际和地区公约无疑成为补充性保护制度的基石和灵感来源。

同时还应注意到，2009年12月1日通过的《里斯本条约》正式纳入《欧洲联盟基本权利宪章》。虽然英国强力反对宪章成为法律拘束力的文件，经过讨论在新条约中没有包含宪章全文，只是规定一个条款赋予其法律效力和适用范围，且在相关条款中规定欧盟仅在成员国赋予其权能的范围内采取行动[13]15。这标志着欧盟人权保护将上升到一个新台阶。宪章第2条规定了生命权、第4条禁止酷刑和非人道待遇权、第10条思想和宗教自由权、第11条表达和信息自由权、18条庇护权、19条驱逐和引渡者享有被保护权，上述权利将在欧盟境内统一解释和适用。其中特别值得一提的是庇护权，虽然措辞十分模糊，并没有明确庇护权的主体是成员国还是个人，也没有对具体范围、实施机制、监督补救机制进行规定。从后续立法和实践看，欧盟官方立场倾向于庇护权主体为个人。《里斯本条约》的通过将对欧盟体系内人权保护产生极大影响，其中具体人权规定将成为补充性保护更为直接的条约法依据，在实践中指导和影响指令的进一步完善和修订。

二、欧盟补充性保护制度的不足

指令虽然弥补了现有国际难民保护的不足，彰显了欧盟区域人权保护的创新性和优越性，但经过近十年的发展也暴露出一些问题。学者们批评的焦点主要集中在以下几个方面。

（一）保护对象范围过窄

在指令实施过程中成员国和学者批评最为激烈的是其保护对象范围过窄问题。“范围过窄无法覆盖其他需要保护的人群，也与现有欧洲人权法院和欧盟法院个案中确认的难民标准有出入。”[14]“指令没有涵盖补充性保护基础性国际和区域人权保护公约所特指的人群”[15]221，“这可能出于指令程序性缺陷或者过度狭义的解释。”[16]具体而言，指令将下列人群排斥在补充性保护之外，而实践中下列人群急需保护，成员国的应对也不一致。

其一，环境难民。目前国际上对环境难民还没形成一个定义，但从字面理解是指因为环境恶化不能维持生计而被迫长期离开原住地的人。造成环境难民的原因有多种，可能是土地干旱、荒漠化扩大、水灾、森林毁坏及海平面上升等引起。据有关组织统计，2010年环境难民的数量达到5亿、到2050年将达15亿。[17]其二，系统和大规模侵犯人权事件中的受害群体。对于系统和大规模侵犯人权事件中的受害者，在欧盟层面主要由2001年《临时保护指令》[18]进行规范。该指令规定接受申请的条件是受害者大规模涌现，而不接受个人申请。而对没有群体出现，不能按照临时保护指令程序申请保护的个体能否按照补充性保护条件进行申请，法律仍为真空，按照现有实践和解释倾向看可能性不大。[19]

除此之外，指令还应覆盖未受保护但又不能遣返的人群。“绝对不遣返原则”（non-refoulement）得到诸多人权公约和欧盟机构的肯定。欧洲人权法院在其判例中一直强调对于需要国际保护的难民和其人员不能遣返，成员国也制定了系列对不符合补充性保护条件人群的暂住制度或临时保护制度。这就使得成员国处于两难境地，一方面根据绝对不遣返原则不能将入境需要保护的人群直接驱逐出境或遣返，同时其又不符合难民或补充性保护资格，在保护标准和水平上无法可依。现实中成员国只能各自为政，如奥地利2005年《庇护法》根据《欧洲人权公约》第8条第1款的规定，临时保护避难者家庭和生活权利；挪威2010年《移民法》则区别有法律依据的保护（指难民保护和补充性保护）和处于人道原因的临时居住保护。

（二）缺乏清晰的定义和统一解释

第一，指令本身没有对补充性保护给予明确的定义。第2条e款只是规定了适用的人群即“不符合国际公约规定的难民资格的第三国人和无国籍人”，有充分证据证明将其遣返将面临第15条所规定的三种危险，并没有明确界定补充性保护的内涵和外延，包括与公约难民保护的其他补充性保护的关系。对于第15条c款“武装冲突”的解释不一致。“如伊拉克情形在法国被认为是国内武装冲突，而在瑞典则不然，将其定性为严重冲突。瑞典当局将车臣局势定义为国内武装冲突，在斯洛伐克则否认这一点。”[19]226

第二，成员国国内补充性保护设立的最低门槛也不一致。由于指令本身规定的含糊性和解释的不一致性，成员国往往在制定国内移民和庇护相关法律制度时，根据自己的理解做出扩大或缩小解释。奥地利2005年《庇护法》第8条规定，补充性保护对象为如果遣返回国将构成对《欧洲人权公约》第2条和第3条及第六议定书第6条和13条义务的违反，或为国际和国内武装冲突背景下生命严重受威胁的平民，保护对象可以享受有限的居住权。芬兰2004年《外国人法案》（2007年修订）第147部分明确规定了“不遣返原则”。第88部分给予外国人保护的条件比指令宽松得多，外国人和无国籍人在本国或永久居住地受到财产惩罚、虐待和非人道待遇的威胁都可以在“保护需要”基础上获得居住允许。法国2003年1176号法令修改1952年《庇护法》引入补充性保护概念，条件与指令大致一致。立陶宛2004年《外国人法律地位法》（2006年1修订）第87条第1款规定，补充性保护的条件为有理由相信遣返回本国或永久居住地生命、健康、安全和自由将受到武装冲突及系统性人权侵犯的威胁。第3款还规定不仅仅针对个人。德国的情形则更为特殊，联邦各州内政部长有权根据2004年《居住法》发布行政命令出于人道主义考虑不应驱赶外国人及无国籍人，对于特定国家人群允许其最长居住6个月。同时《居住法》为统一各州实践制定了最低门槛，条件却相当苛刻，要求个体必须面临死刑或严重伤害。葡萄牙1998年《庇护法》在指令出台前就规定了补充性保护制度，不仅涵盖了武装冲突中的受害者，同时保护对象还包括人权受侵害者。瑞典1989年《瑞典外国人法》也在指令出台前规定了补充性保护制度，只要有充分证据证明受害者可能遭受死刑、肉体惩罚、虐待和其他非人道待遇，或者因为国内外武装冲突生命受到威胁。2005年新修改的外国人法第4章第2部分纳入了指令相关规定，只是保护对象比指令宽泛得多，保护对象还包括受肉体惩罚威胁者和环境难民。[20]

上述现状的不利影响显而易见。首先，不利于成员国国内立法统一。成员国对于指令解释和适用千差万别，虽然认为指令只是提供了最低门槛保护，成员国可以根据实际情况提高保护范围和待遇标准[21]，但最低门槛都尚未统一，从长远看不利于整合资源和提高效率。其次，不利于指令目标的实现。指令在序言中明确表示，其目的是要统一成员国在甄别真正需要国际保护人群时，适用统一标准并对其提供最低标准的待遇。如果现有指令不能涵盖实践中成员国提供保护的所有情形，只会导致各自为政的局面，与指令宗旨背道而驰。

面对上述实践中的困境，指令的报告机制和修订制度并没有给予有效回应。指令第7章项下第25条专门规定了报告机制。要求“截止2006年8月6日，欧盟委员会应向欧盟理事会和欧洲议会报告指令的执行情况并提出必要修改建议；成员国应提供给委员会相应的信息，包括数据分析等供其作出建议；在首次报告提交之后，委员会应至少每5年向欧盟理事会和欧洲议会提交报告。” 从报告制度的规定看，指令仅提供了报告的时间表和主体，并没有就建议提案如何采纳和执行等实质问题作出安排。2009年10月12日欧盟委员会提交了《指令重置提案》[22]，在总结实践经验的基础上，对指令条文的有效性进行评估和修订。十分可惜的是整个方案没有涉及补充性保护制度的评估和重置，其内容只能期待下一步修订和司法机构在个案中逐步阐明。2011年4月6日，欧盟委员会修订了2009年提案，重新提交欧盟理事会审议。[23]该份提案重审其目的是为了简化和厘清规则，使其更符合各国的法律体系和实践需要，也促使各国能更好地合作。对指令修订的首要目标是“有效和公平”。2011年提案较2009年版有了较大的进步，很大程度上缓和了成员国实践、国际法规则和欧盟法院及欧洲人权法院司法判例需要三者间的矛盾。特别涉及两个提议的改革：其一，禁止保护性制度滥用。具体包括建议简化程序、培训专业人员和强调与国际机构保持一致等。其二，避免成本激增。在控制成本方面，委员会建议增设条款确保灵活、精准和高效的一审决定，以减少上诉案件。即便如此，该份新提案并没有一劳永逸地解决所有的问题。根据联合国难民事务高级专员给出的评价，其虽然有所进步但是仍未触及一些实质性问题，如部分定义较模糊、缺乏有效当局、程序的启动在成员国间存在很大不同等。[24]

三、欧盟司法实践新发展

在补充性保护制度遭受各方质疑的同时，欧盟及成员国司法机关也处理了涉及指令的案件，在个案中对指令相关条款进行了不同程度的解释。其中，具有代表性的是欧盟法院Elgafaji案和英国最高法院QD vs. SSHD、AH vs. SSHD案。

（一）Elgafaji案[25]

基本案情为2006年12月13日伊拉克国民Elgafaji夫妇向荷兰政府申请庇护和临时居住，荷兰移民当局认为其提供的受恐怖分子恐吓的材料无法证明“严重威胁生命”，因此拒绝其请求。争议点之一在于对15条c款的解释问题，如何界定“国际或国内武装冲突中严重威胁生命安全情形”。申请方认为其足以证明在国籍国人身安全受到威胁，符合补充性保护条件，而荷兰当局则担心15条c款的扩大解释会使欧盟成员国面临大量的移民潮而无法控制。在2009年2月判决中，欧洲法院就2004年指令15条c款做出解释。判决第28、32和33段分析了指令第15条三条款间的关系，指出《欧洲人权公约》第3款及欧洲人权法院相关判例，应纳入解释15条c款考虑范畴，同时应看到其第3条的规定与指令15条b款关系最为密切，c款内容与《欧洲人权公约》第3条内容没有直接关系，应该结合指令2e条独立进行解释。另外，指令a、b款列明了条件具体情形，而c款则涵盖更广泛意义上的严重伤害，其作用和意义与前两条不同。法院还分别解释了第15条c款构成要素“不加区分的威胁”和“个人”，指出威胁的含义是指存在潜在危害而非实际暴力行动，且内生于国际和国内武装冲突大局，不加区分让受害者置身其中。个人应理解成不论其种族和身份，只要其出现在本国领土将遭受危害。最终法院认为指令第15条c款含义为：“对申请补充性保护者严重个体威胁的存在的认定，申请者并非必须证明其个人存在成为具体伤害对象。此类威胁的存在可以例外通过其他途径确定，如经国家权威机构认定申请者本国已经存在不加区分的严重武装冲突，该类认定足以证明平民回到本国将面临c款所指的威胁。”

应该说欧盟法院的解释还是较为隐晦和保守，主要采用字面上下文解释。但其分析和推理一定程度上澄清了c款的适用条件，其中最为关键的信号是成员国官方对申请者本国存在国际或国内武装冲突的论断将构成最有力的证明，一定程度上可以减少当事人的举证责任。另外厘清了a、b、c款间的关系，认为c款是对a、b款的发展，该论断为进一步扩大c款的适用条件奠定了基础。基于欧盟法院在统一欧盟立法解释和适用上的影响力，该案对以后类似案件的借鉴和指导作用毋庸置疑。

（二）QD vs. SSHD和AH vs. SSHD案

2009年英国最高法院上诉法庭受理了英国庇护和移民局提起的有关给予外国人补充性保护的案件。案件原告之一QD先生来自伊拉克萨马拉市，在萨达姆执政期间是伊拉克复兴党的一员，因惧怕报复，于2004年8月来到英国寻求庇护。移民局法官认为其所在伊拉克地区的局势并未对其安全构成足够威胁，不能适用指令第15条c款，因此拒绝了当事人的请求。原告之二AH先生来自伊拉克巴古拜地区，移民局在第二阶段审查发现，在其来到英国之前，AH先生携家人已经搬至伊拉克迪亚拉省，而当地的局势不构成对其生命的潜在威胁，因此也拒绝对其补充性保护。

最高法院首先回顾了欧盟法院在Elgafaji案中的推理和论断，认同欧盟法院对指令15条c款的解释。认为并非任何威胁都是真实和严重的，补充性保护只适用于真实而严重的情形。同时个体威胁针对性越强，其离不加区分威胁条件就越远。欧盟法院采用“例外”的措辞表示并非所有的武装冲突和局势都构成15条c款的情形，只有当武装冲突不借助任何外力置贫民生命安全于真实的危险之中。在本案中核心关注的是，原告所处的伊拉克地区是否构成不加区分的暴力局势，申请者有足够理由使人相信将其遣返生命安全将受到严重威胁。从案件最终判决看，最高法院认为庇护和移民局的诸多论点不合理，对指令15条c款发表了系列看法。归纳起来有四点：其一，指令第15条c款应独立解释，不应按照国际人道法通常意义进行解释；其二，指令15款c条关注的是严重而真实的威胁；其三，仅严重暴力情形就符合补充性保护条件而无需证明当事人构成特殊目标；其四，在武装冲突情形下关键的判断要素为不加区分暴力程度，而该程度可根据当地安全状况及人道主义救助恶化程度做出判断。[26]法院还认为指令15条c款本身也存在语法和逻辑上不合理的地方，存在先天不足。

在本案中，联合国难民事务高级专员作为第三方也提交了意见书，意见书着重分析和论述了8个问题，分别是：联合国难民事务高级专员在国际保护中的地位和职责、指令补充性保护制度的宗旨和目的、第15条c款的内容和目的、个体威胁的含义、国内武装冲突的含义、不加区分的暴力的含义、对个人生命真实威胁的含义以及伊拉克战乱局势升级的情况。其在附件二中还附带了欧盟15个成员国国内立法对于补充性保护资格不同的门槛标准。其对15条c款构成要素的解释相比欧盟法院和英国最高法院的理解更为宽泛，突出其在不削弱《日内瓦公约》难民保护制度前提下增强补充性保护的立足点。

该案的意义在于再次肯定了欧盟法院的推理和判决，在对15条c款的解读上基本沿袭了欧盟法院判决。这一方面证明欧盟法院判例的先例影响力，同时也改变了英国之前类似案件认为应按照国际人道公约通常含义解释指令措辞的做法，对补充性保护资格认定特别是对指令15条c款的适用，开始了新的较为具体的理解。英国最高法院的解释也必将影响国内庇护和移民局处理类似情况的立场，对其他欧盟成员国国内立法也会起到间接影响作用。

四、结论

通过上述对欧盟补充性保护制度立法、内容、缺陷及司法实践的梳理，可以得出如下初步认识：

首先，2004年指令所设立的补充性保护制度弥补了现有国际公约对于难民保护范围过窄的不足，最大限度地保护了需要保护的人群和个体，彰显了欧盟庇护制度独有的人道关怀和对人权的尊重。该制度设立的积极意义是毋庸置疑的，再一次巩固了欧盟作为世界范围人权保护典范的地位。

其次，还应看到随着实践的发展，补充性保护制度在光环背后也存在很多不足，突出表现为调整的对象仍然过窄，不能囊括需要保护的其他情形，各国对其理解和解释不一，国内立法适用门槛大相径庭。这一现状极大地削弱了制度本身应发挥的功能，也不利于指令宗旨的实现。因此，重新修改指令或对其做扩大解释非常有必要。指令本身也设立了修订和定期报告制度，可惜的是在最近修订中并没有涉及补充性保护制度。

再次，还应注意到近些年欧盟及成员国法院也受理了关于庇护难民及补充性保护资格的案例，并积极对补充性保护要件进行解释，这对补充性保护制度的落实和完善发出了有利信号。虽然法院判决没有最终解决指令第15条c款的模糊性和不足，通过个案一定程度上澄清了适用条件，也为指令进一步修改奠定了基础。

最后，还应看到在补充性保护制度法律模糊性的背后，隐藏着欧盟成员国对于外来避难者移民的担心，其订立指令的初衷也是为了统一各国标准，避免因为门槛和待遇的不同造成避难者再次流动。因此，从这个角度说，补充性保护现有规定是成员国利益妥协的折中方案，短期内要求各国统一解释和适用、降低资格门槛阻力非常之大。总体上对于补充性保护制度的评价还是积极肯定的，其也为世界范围内难民国际保护提供了有效的蓝本和经验借鉴，相信通过实践，发展补充性保护制度能够不断完善。

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[18]Counicl Directive 2001/55/EC of 20 July 2001 on minimum standards for giving temporary protection in the event of a mass influx of displaced persons and on measures promoting a balance of efforts between Member states in receiving such persons and bearing the consequences thereof， OJL 212， 2001 August 7th.

[19]Lyra Jakuleviciene， Is There a Need for an Extension of Subsidiary Protection in the European Union Qualification Directive？[J]， Jurisprudence， 2010，2（120）.

[20]UNHCR Statement on Subsidiary Protection under the Qualification Directive for People Threatened by Indiscrimiinate Violance， pp.17-22. http：//www.unhcr.org/refworld/pdfid/479df7472.pdf

[21]Hugo Storey， EU Refugee Qualification Directive： a Brave New World？[J]， Int J Refugee Law（2008） 20（1）.

[22]Commission Recast Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on minimum standards for the qualification and status of third country nationals or stateless persons as beneficiaries of subsidiary protection and the content of the protection granted， 21 October 2009.

[23]Amended proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL on common procedures for granting and withdrawing international protection status（Recast）， Brussels， 1.6.2011COM（2011） 319 final 2009/0165 （COD）.

[24]UNHCR comments on the European Commission's Amended Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on common procedures for granting and withdrawing international protection status （Recast） COM （2011） 319 final.

[25]Case C-465/07 Elgafaji， judgment of 17 February 2009.

[26]Helene Lambert and Theo Farrell， The Changing Character of Armed Conflict and the Implications for Refugee Protection Jurisprudence[J]， International Journal of Refugee Law， 2010. Vol.22 No.2.

（下转第76页）

收稿日期： 2015-03-26

作者简介： 马永梅（1973- ），女，陕西蒲城人，广东财经大学法学院副教授，法学博士，主要从事冲突法、国际民事程序法研究。

①有关涉外民事纠纷的解决方法中的实体规范和冲突法规范的更多论述可参阅李双元：《国际私法（冲突法篇）》，武汉大学出版社2001年版，第18-21页。