以“两山理论”为指导，探索编制自然资源资产负债表

□ 叶有华

以“两山理论”为指导，探索编制自然资源资产负债表

□ 叶有华

人与自然和谐共处、经济与社会和谐发展是提升民生福祉、建设美丽中国的重要保障，是开展生态文明建设，实现中华民族永续发展的根本要求。早在2006年，习近平总书记就提出了“绿水青山就是金山银山”的科学论断，明确了经济发展和环境效益之间的依存关系，阐述了人与自然和谐相处、经济与社会和谐发展的科学理念。2013年习总书记又将此理念进一步归纳为“两山论”，即“既要金山银山，又要绿水青山，绿水青山就是金山银山。”

根据“两山论”的科学理念，十八届三中全会提出了探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计的战略要求。党中央、国务院分别于今年5月和7月相继印发了《关于加快推进生态文明建设的意见》和《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，进一步明确了通过对自然资源资产的核算与审计、对生态环境损害责任追究来实现保护资源环境的目标。

当下，正值《绿水青山就是金山银山》发表十周年之际，回顾在“两山论”的指导下一年多时间里探索编制深圳市和深圳所辖的两个区自然资源资产负债表过程，提出几点关于自然资源资产负债表编制的思考及建议，以期为我国其它地区自然资源资产负债表编制、党政领导干部自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究、生态文明建设和环境执法等工作提供参考。

厘清概念，确定自然资源资产负债表基本内涵

2013年11月12日十八届三中全会审议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），该决定明确提出要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”，指明了我国今后自然资源资产管理的方向。

资料显示，自该《决定》印发至今，不管是国家层面还是地方层面均高度重视，与自然资源资产管理有关的国家部委局和一些地区将探索编制自然资源资产负债表这一工作列为重点改革任务或年度重点工作予以推进，部分地区完成了初步研究，如福建福州、广东深圳、浙江湖州、贵州荔波、海南三亚、内蒙古鄂托克前旗、湖北黄冈、山东烟台、江苏连云港、四川绵阳、云南昆明、陕西西安等。

纵观各类新闻报道，可以看出各地区均基于自身的生态系统特点启动了自然资源资产负债表编制。事实上，当前关于自然资源资产负债表的研究非常火爆，但研究和应用相对混乱，也缺乏系统性，主要是因为自然资源资产负债表的有关概念内涵未厘清。我们在研究深圳市、宝安区和大鹏新区自然资源资产负债表时遇到的首要问题是“什么是自然资源资产负债表”，而当下并没有明确的概念。尽管国家有关生态文明建设的战略部署提出了要开展这项工作，但其概念和内涵不清楚，仅提出要对“水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记”。与自然资源资产负债表相关的概念较多，如生态系统服务功能、生态系统生产总值（GEP）、生态资产、环境资产、自然资源资产、自然资源、企业负债表等。不同领域的专家学者关于自然资源资产负债表的理解和把握不同，所界定的概念和内涵也就不同，甚至差异极大。在地方管理层面，由于管理者的认知水平、政绩要求和长官意志，其对自然资源资产负债表的认识差异就更大，甚至明显偏离的现象也存在。

深圳市在探索编制自然资源资产负债表过程中，紧扣习总书记“绿水青山就是金山银山”的发展理论，不仅提出了自然资源资产负债表的概念，还以自然生态空间为重点，同时将人居健康相关的环境资源并入自然资源资产负债表范畴，确定了自然资源资产负债表的基本内涵，可为全国其它地区自然资源资产负债表编制提供参考。

国际生态安全示范镇——广东东莞市塘厦镇

确定原则，统筹设计自然资源资产负债表样表

自然资源资产负债表提出至今，没有人知道它长什么样子。将传统政治经济学中认为没有价值的要素作为当下有价值的要素纳入考虑，其负债表是否与企业负债表一样？当下能完整回答这个问题的人不多。在设计自然资源资产负债表时可能需有一个基本认识，即一方面自然资源资产负债表的编制是一个逐步完善的过程，另外一方面自然资源资产负债表有且只有在实践中才能逐步完善。为此我们确定了自然资源资产负债表的编制原则。

《决定》中提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计，建立生态环境损害责任终身追究制度”，为此我们可以确定探索编制自然资源资产负债表起码有两个应用方向，一是离任审计，二是责任追究，实际上还隐藏着一个基本应用方向，即自然资源的日常管理。我们在设计深圳市、宝安区和大鹏新区自然资源资产负债表过程中始终以该目标为导向，将这一原则贯穿到探索研究的全过程，并将自然资源资产负债表作为党政领导干部自然资源资产离任审计的核心内容予以考虑。

2、科学合理

按照“两山论”中“绿水青山就是金山银山”的发展理念，自然资源资产负债表中要将自然资源转化为价值，以价值的形式反映自然资源资产的变化发展状况。为此，科学编制自然资源资产负债表过程既要考虑自然资源的存量和质量，也要反映自然资源资产的变化，更要体现自然资源资产的价值、负债与损益。另一方面，自然资源资产负债表的编制工作要基于科学理论基础、依托科学的核算方法、融入科学的评估体系，确保既能够准确表征自然资源资产的特征，又能全面反映各类自然资源的存量、质量、价值、流向、负责与权益，确保该自然资源资产负债表的科学合理性，与国际国内现有通行的资产评估体系具有较好的互融互通性，并始终保持在实践中的生命力。

3、系统全面

虽然自然资源资产负债表的编制应用是一个逐步完善的过程，但不管在哪一个阶段其系统性都不可忽视。自然资源资产负债表是一套表系统，由存量表、质量表、价值表、流向表、负责与权益表组成，各类表下设子系统。自然资源资产负债表涉及多个领域、多个行业、多个部门，其编制是一项系统性工作，既包括自然资源资产的各项指标，又要考虑到自然资源资产生态服务功能的各个因子。在确定评价指标时既要充分考虑到区域资源的特点，将各项指标全面纳入负债表系统，同时也应准确归纳各项指标的生态系统服务功能因子，确保无重复、无遗漏。

4、简洁适用

记者在行动计划附后的重点建设任务表上看到，3年“平安西江”建设行动期内，广东海事系统要完成38大类、72项工作任务，这些任务包括完善西江感知系统布点规划,推进西江共享传输链路建设、西江电子江图建设,布局海事管理沿江综合基站,推动地方政府健全及完善水上社会救援力量的建设等，内容丰富，涵盖水上安全及环保方方面面。

自然资源资产负债表涉及所有的自然资源类型，本着循序渐进，逐步完善的基本思路，在分阶段推进自然资源资产负债表编制过程中，在遵守科学性、系统性原则基础上，提出的自然资源资产负债表应简洁适用，具有“可报告、可核查、可考核、可审计”等基本特点。

建构理论，探索自然资源资产负债表核算技术方法

目前，国内外关于生态系统服务功能、生态资产、环境资产、生态审计、环境审计和单项自然资源如水资源、矿产资源的审计研究案例较多，综合的研究和审计较少。自然资源资产负债表名词为我国首次提出，目前尚未建立有关的系统理论，要编制自然资源资产负债表，则有关自然资源资产负债表的理论亟需探索建立。要践行“绿水青山就是金山银山”这一发展理念，将自然资源由存量和质量转化为价值，就要建构相应的核算体系和质量价格体系，并将其作为自然资源资产负债表理论的重要组成部分予以考虑。

先行先试，建立自然资源资产负债表地区模式

在我国提出探索编制自然资源资产负债表，有关概念内涵尚不明确的条件下，应鼓励各地先行先试，提出区域自然资源资产负债表编制模式，形成发展经验。

我们在编制深圳市自然资源资产负债表过程充分体现了顶层设计与基层创新相结合，理论研究与实践应用相结合的思路。在探索研究深圳全市自然资源资产负债表的基础上，形成了全市自然资源资产负债表编制理论框架，并以工业发展为代表的宝安区和以生态保护为重点的大鹏新区为试点，同步开展自然资源资产负债表研究工作。2014年9月，深圳在全国率先完成了市级、县区级自然资源资产负债表编制工作，形成了自然资源资产负债表的“深圳模式”。2015年7月，我们在内蒙古鄂托克前旗探索编制了鄂前旗自然资源资产负债表，形成了具有典型西北特色的自然资源资产负债表“西北模式”。

区域自然资源资产负债表模式的探索研究及其经验做法不仅为当地自然资源资产管理与审计提供了技术支撑，也将为我国生态文明建设提供借鉴。

正视问题，推动自然资源资产负债表创新应用与管理

前面提到自然资源资产负债表的成熟编制是一个逐步完善的过程，这就说明当前的自然资源资产负债表编制还存在许多问题，有些问题短期内难以解决，还需要不断探索。我们在编制自然资源负债表和与有关单位沟通交流的过程中均发现以下这些问题制约着负债表编制工作的开展。

1、管理部门认识上存在误区

虽然我国不少地方较早提出要探索自然资源资产负债表，但取得实质性进展的有限，主要是因为有关管理部门在认识上存在误区，一是认为将该自然资源资产负债表纳入审计将影响自身政绩，导致开展这项工作的积极性不够；二是认为当前的考核和审计较多或过多，而且效果不是很理想，将自然资源资产负债表编制的工作等同于一般性工作看待；三是认为自然资源资产负债表是环保部门一家的事情，与其它部门无关，部门间缺乏配合，有关的协调联动机制难以形成；四是认为自然资源负债表就是将当前有关资源环境工作归总分类，无需再开展其它工作。这些认识上的缺陷，导致对自然资源资产负债表的编制工作和支持力度大打折扣，即使有的地区自然资源资产负债表编写完成了，也仅仅是自然资源资产负债表的某一部分，不系统也不全面，难以落地。

2、自然资源资产产权不够清晰

区域自然资源资产负债表的编制受边界的影响，我们所说的自然资源资产负债表是指一定区域的自然资源资产，这里的一定区域可以是行政边界，也可以是自然地理边界，主要是指被评价的自然资源资产管理单位所管理的自然资源资产。根据我国当前资源环境条块管理的状况，对党政领导干部进行自然资源资产离任审计更重要的是确定自然资源资产管理单位的管理边界。当前，我国自然资源资产的产权和责任均不够清晰，要进行党政领导干部自然资源资产离任审计，首先需界定自然资产的边界，界定被评价单位各类自然资源资产的所有权和管理权，明确各类自然资源资产的责任，否则将影响自然资源资产负债表的建立和党政领导干部自然资源资产管理的责任追究。

3、缺少有关的技术标准

当前，仅有森林生态系统服务功能、海洋生态资本评估有相应的核算评估规范或导则可参考，各地区试点开展的负债表研究大部分是参考1997 年Constanza发表在国际《自然》杂志上的文章和联合国千年生态系统评估报告成果，并没有一套完整的自然资源资产价值核算的体系与技术标准可供参考。如何将自然资源的数量和质量转化为价值，也缺乏转化的质量价格体系作为支撑。如果无法明确自然资源资产的质量与价值量之间的相互关系，则不能准确地核算出自然资源资产的价值。

4、缺少自然资源资产基础数据

编制自然资源资产负债表的过程发现，各类自然资源资产管理部门及各级政府对自然资源资产基础数据的掌握极其有限，数据缺失情况非常严重，开展数据普查是一项迫在眉睫的工作，这很可能也是我国其它地区编制自然资源资产负债表普遍存在的问题。为此，在编制自然资源资产负债表的同时也亟需开展数据采集工作。

基于深圳市自然资源资产负债表编制过程的做法和当前自然资源资产负债表编制存在的问题，提出如下建议：

一是树立自然资源资产保护的责任意识。剔除或淡化个人政绩意识，牢固树立保护自然资源人人有责的权责意识，将自然资源资产管理纳入日常管理工作，尤其应将资源环境保护、维持、恢复改造纳入党政领导干部行政决策全过程。深入贯彻落实《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》，强化领导干部对自然资源资产的管护责任，时时警醒，并呼吁全社会参与和监督。

二是加快开展自然资源资产确权登记工作。加快推进水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、沙滩、湿地、城市绿地等自然生态空间的统一确权登记，划清自然资源资产的产权归属，明确自然资源资产的责任主体，实现对自然资源资产的有效监管和保护。

三是建立自然资源资产负债表协调联动工作机制。建立区域主要领导牵头的跨部门的自然资源资产负债表联动协调工作机制。建议由地区发展改革、规划国土、财政、市场监管、环保、水务、林业（城管）、海洋、统计等单位联合开展自然资源资产负债表，并建立自然资源资产管理协调联动工作机制和常态化工作机制。

四是建立自然资源资产核算技术标准体系。为使自然资源资产负债表研究工作能够能顺利开展，确保编制工作的规范性和统一性，亟需建立自然资源资产负债表编制规范（含质量价格体系），有效指导各层级自然资源资产负债表编制工作。

五是开展自然资源资产数据资料普查。在建立自然资源资产管理协调联动工作机制基础上，加强相关单位的沟通协调，将各类数据采集工作纳入日常工作范围。开展相关自然资源资产的调查研究，建立完善的数据采集渠道，搭建自然资源资产信息共享平台，构建常态化数据采集工作机制。

（作者系深圳市环境科学研究院生态所所长、深圳市自然资源资产核算与评估中心主任）