关于建设工程造价管理的思考

赵世杰

摘要：为了适应社会主义市场经济体制和建设项目全过程工程管理的需要，合理确定和有效调控建设工程造价，提高工程造价编制水平，反映工程的实际造价是摆在我们工程造价专业工作者面前的一项十分重大的课题。

关键词：建设工程；工程造价；管理策略

一、前 言

建设工程造价，是指某项工程建设所花费的全部费用，就是该建设项目有计划地进行固定资产再生产和形成相应的无形资产和铺底流动资金的一次性费用总和。它不仅与工程内容有关，还与建设地区的经济发展程度、企业的管理和技术水平、国家和当地政府的政策等存在着联系。在工程建设的各个程序和环节上，工程造价的确定与控制还常受到参与各方多因素影响，并表现在立项、设计、施工、竣工等每个过程都会影响到造价的高低。正确地编制工程造价对社会和企业的决策有着不可替代的作用。

二、建设工程造价管理存在的问题

（一）工程建设参与各方所处的地位、位置和目的的不同，影响了合理确定建设工程各阶段的造价。

长期以来，在宏观政策和某些不良政绩观的影响下，项目单位为了早日争取项目，在项目建议书和可研阶段不进行充分研究，往往低估工程造价，在项目获得审批通过后，采取“三边”手段进行实施，边设计、边施工、边修改结果导致了概算超估算、预算超概算，决算超预算的“三超”想象，项目单位认为 “肉烂在锅里”而不予重视，影响的却是经济效益和社会效益。

还有在同一阶段，由于工程参与各方各方所处的地位、位置和目的的不同，也影响着工程造价的合理确定。例如：在政府投资项目的招标控制价确定中，根据现行《建设工程工程量清单计价规范》GB50500-2013的规定：国有资金投资的工程建设项目应实行工程量清单招标，并应编制招标控制价。招标控制价的编制内容包括分部分项工程费、措施项目费、其他项目费、规费和税金，各个部分有不同的计价要求；招标控制价应在招标时公布，不应上调或下浮，招标人应将招标控制价及有关资料报送工程所在地工程造价管理机构备查。这里应注意的是，招标控制价的作用决定了招标控制价不同于标底，无需保密。为体现招标的公平、公正，防止招标人有意抬高或压低工程造价，招标人应在招标文件中如实公布招标控制价，不得对所编制的招标控制价进行上浮或下调；招标人在招标文件中公布招标控制价时，应公布招标控制价各组成部分的详细内容，不得只公布招标控制价总价；同时，招标人应将招标控制价报工程所在地的工程造价管理机构备查。但是在现实工程中，工程招标控制价的确定并不是招标人说了算，监管部门、审计部门都参与了进来，他们从各自的角度大刀阔斧的修改国家的规范，全面否决招标人的权利时刻存在着，这些部门的人员用权力践踏着规范而面不改色。影响着工程造价的合理确定。

（二）市场供求关系失衡造成市场竞争不规范，影响了合理定价。

长期以来，在宏观政策调控下，固定资产的投资规模不断扩大，同时从事建筑施工的队伍却以更大幅度增加，“僧多粥少”的供求局面使得本己激烈的市场竞争更加激烈。部分施工企业为争得施工任务不得不面对难以接受的招标条件，如降低工程造价、 垫资施工、缩短工期、 肢解发包等等，面对这些不规范的建筑市场， 施工企业只有拼老本， 保眼前，如此恶性循环下去，大大的扰乱了建筑市场，企业缺少更新改造的后劲， 冲击了正常的工程造价管理， 而现行的政策缺乏相应的约束机制。这样也就更加助长了建筑市场竞争中的不规范行为。

（三）由于施工企业之间的差异难以形成公平的市场竞争，影响了合理定价。

最低价中标法体现了公平的市场竞争原则，但它在我国适应不良、水土不服的关键原因是建设领域的市场化程度较低，企业还没有成为完全意义上的独立的市场主体，无法避免“价格大战”式的恶性競争，同时对 “什么是最低成本价报价”进行详细界定还没有一套完整的体系，恶意低标中标的防治还停留在理论阶段。

（四）工程肢解发包、行业垄断严重，影响了合理定价。

由于建筑市场缺乏规范的法制管理，某些建设单位在工程发包中不是从工程的整体利益出发，而是肢解工程多方发包。也有某些行业依靠特权垄断发包。造成现场的总包单位无法协调安排进度和对现场的统一管理，造成施工中的浪费。工程肢解发包和行业垄断增加了中间环节，抬高了工程造价，影响了市场的公平竞争。

（五）对建设单位的不规范行为缺乏约束机制，影响了合理定价。

现阶段我国投资体制还不完善，责任机制还不健全，负责工程发包和工程款支配的建设单位和工程建设的效益缺乏直接的利害关系和约束机制，特别是市场供求关系失衡使得建设单位在建筑市场中居于主导地位。建设单位的行为直接关系到建设工程的进度、质量和造价。建筑市场能否规范运行，直接取决于建设单位的行为是否规范。某些建设单位的管理人员缺乏必要的专业素质，在工程建设中不遵守有关的规章制度，不严格履行合同条款，随意压缩工期、压低造价，在工程发包中片面强调市场经济就是愿打愿挨，把自己的意愿强加于人，干扰了建筑市场的正常运转。由此可见建筑市场治乱的首要着眼点，就是要规范业主的行为。

（六）对造价中介机构管理力度不够，影响了合理定价。

近年来从事工程造价咨询、招标控制价编制等工作的中介组织发展很快，而相应的管理制度却不配套，各种中介组织的资格认定和审批未能严格执行，造成从业人员素质不一。某些中介组织带有行政色彩，不按规定办事，缺乏公正性。中介组织对承担的咨询服务不负经济责任，也没有完善的赔偿制度和回避制度。特别是招标控制价编制中，错算、漏算时有发生，一部分中介机构为了经济利益超负荷的工作，造成一部分工程的招标工程造价不准确、影响了招投标工作质量。

三、加强建设工程造价管理的措施

在建设工程造价从定额计价向市场定价的转变过程中，无论是体制上还是思想观念、人员素质上都不可避免地受到旧的习惯势力的影响。因此，在加强建设工程造价管理改革的进程中，既要肯定定额计价方式下工程造价管理的重要作用，又要认真分析它不适应市场经济形势发展的弊端，要在现有工作的基础上运用价值规律的原则，适应市场经济竞争的需要去健全和完善建设工程造价管理体制。针对当前建设工程造价管理存在的问题，加强工程造价管理应从加强法制建设入手，健全法制、完善法规。

（一）加强宏观调控，完善法制建设，重点查处相关法律、法规、规范的执行情况，特别是行政执法部门履职情况。

社会主义市场经济是法制经济，建设工程造价管理要依法管理，更应加强法制建设和执法监察，在健全法制、完善法规的同时，逐步建立起一个以严格执法、合理执法为核心的建设工程造价形成体系和复核监督体系，使建设工程造价管理走向有法可依、执法必严、违法必究的法制轨道。

（二）建立约束机制，规范业主行为。

在建设工程的全过程中，建设单位贯穿于建设全过程的始终，建设过程的各个阶段离不开建设单位的参与。因此，建设单位的行为对工程建设起着很重要的作用，政府各主管部门应对建设单位在建设阶段的行为依法加以规范和约束，要强化施工总承包职能。总承包单位有能力和资质的，应尽量自行承担水、暖、煤、电、消防和装修等的施工，严禁建设单位强行分包工程任务。工程建设的材料设备应主要由承包单位负责采购，加强验收。建设单位若需自己采购的应在合同中明确其责任和要求，对可能影响工程质量和使用功能的材料设备，承包单位有权拒绝使用。任何单位和个人不得强行要求承包单位购买其指定厂家生产的材料、设备。要严格审查标书合同，对违反规定明显不合理的条款如过分压工期降造价及过分要求质量达优的应予以取消。

（三）规范中介机构的服务，提高竞争能力。

中介机构是建筑市场中不可缺少的服务主体，搞社会主义市场经济应提倡服务社会化、市场法制化。造价咨询、招标控制价编制等就是一种有偿的社会化服务，在目前条件下，我们要建立符合社会主义市场经济要求的社会中介服务组织，加强工程造价管理，为工程承发包双方提供最优质的服务。对中介机构不合格的要清除。积极开展业务技能培训， 提高咨询服务单位人员的技术水平和专业技术资质等级，要求从业人员持证上岗。制定咨询服务机构的行为规范，加强职业道德教育和法制教育，促进工程造价咨询业队伍整体素质的不断提高，以优质的服务配合政府职能部门共同搞好工程造价管理工作。

（四）提高企业素质，规范承包行为。

实行建设工程招投标以来，承包单位承揽施工任务的主要方式是通过投标取得。因此，必须规范招投标市场。第一，建立联合办公制度，由各级建设行政主管部门造价工程师负责，组成“工程造价审定小组”，组织招标投标、标准定额、合同管理部门负责人定期联合办公，参与招标投标评标活动，协调一致，相互配合，各承包单位不得以带资承包作为竞争手段承揽工程，禁止私下授标，层层转包；第二，实行工程量清单报价，规范招标投标行为，做好工程量清单报价与招标文件的衔接；第三，严把概算审核关，加强概预算人员的培训考核，把考核与日常管理结合起来，提高概预算人员素质。

（五）重视“以人为本”，提高造价人员的业务水准。

“以为人本”是众多业主强调的一个管理理念，在工程造价管理中，人的因素更显重要，尽管企业可能有相当不错的管理模式，但由于个人的业务能力和责任心的差距，也会使得工程造价出现漏洞，给单位带来难以察觉的巨大损失。工程造价控制涉及多个环节和专业，如前期规划，勘察设计，招标投标，施工管理，竣工结算等等。每个环节都需要具有相应水准的人去高质量完成。他们工作中的任何失误，都会最直接地令企业“合理合法效益递减，人才的竞争才真正是企业在市场经济中的残酷竞争，要提高工程投资效益，企业就必须在工程造价控制所涉及的重要环节上，重视“以人为本”强化激励和约束机制。

四、加强各阶段工程造价的管理，为合理确定造价打下基础。

（一）可行性研究阶段对建设方案认真优选，编好、定好投资估算。

投资估算的编制应做到工程内容和费用构成齐全，计算合理，不重复计算，不提高或者降低估算标准，不漏项、不少算。在编制投资估算时，应将所采用的估算系数和估算指标价格、费用水平调整到项目建设所在地及投资估算编制年的实际水平。对影响造价变动的因素进行敏感性分析，注意分析市场的变动因素，充分估计物价上涨因素和市场供求情况对造价的影响。投资估算精度应能满足控制初步设计概算要求，并尽量减少投资估算误差。

（二）设计阶段应合理选定工程的建设标准、设计标准，贯彻国家的建设方针。

通过对建设全过程各阶段对投资影响分析可以看出，初步设计阶段对投资的影响约为20%，技术设计阶段对投资的影响约为40%，施工图设计阶段对投资的影响约为25%。由此可见设计阶段控制工程造价的重要性。在设计阶段，应合理选定工程的建设标准、设计标准，贯彻国家的建设方针。积极、合理地采用新技术、新工艺、新材料，优化设计方案，编好、定好概算，使设计概算控制在投资估算范围内，并将初步设计概算作为建设项目工程造价的最高限额，施工图预算不超初步设计概算。

（三）招投标阶段要合理设置招标控制价。

对于公开招标的房屋建筑和市政基础设施工程，建设单位须设置招标控制价。它不同于“标底”，按照国家法律规定，“标底”必须保密；而招标控制价须在招标文件或开标前三天向投标单位公开。建设单位在招标文件中必须明确“凡投标总报价高于招标控制价的，一律视为无效标书”。设置招标控制价，可以防止串通投标、哄抬标价。建设单位应组织有注册造价工程师执业资格的人员审核并确认招标控制价，以使招标控制价合理；审核确认后的招标控制价在发给正式投标人的同时报有关招标管理部门备案。如果招标控制价定的过高便会导致中标价偏高，导致工程造价失控（固定总价合同尤其重要）

（四）在工程实施阶段应有效控制工程变更和现场经济签证。

在工程建设项目中，工程变更和现场签证是不可避免的，但要进行有效的控制。变更時应对造价进行分析，才能够心中有数，特别需要注意分包方提出的变更，要分析是否真需要变更，防止分包单位投标时采取的不平衡报价而使工程造价超高，为防止在施工图设计中产生漏洞，除在审核时把关外，还应在甲乙方的图纸会审、设计院的技术咨询中消除，总之，应消灭在开工之前。设计变更应尽量提前，变更发生的越早，损失越小，反之就越大。为此，必须加强设计变更管理，尽可能把设计变更控制在设计阶段初期，尤其对影响工程造价的重大设计变更，更要用先算帐后变更的办法解决，使工程实施得到有效控制。现场管理人员在作工程签证时需做好以下工作：①签量不签消耗；②签量不签价；③不能与合同相抵触；④签单价不签总价；⑤签量应有明细计算式及相关图形；⑥签证事项的相关来源应清楚。

（五）合理处理其他项目费、规费和税金，完善工程造价。

在现行招标工程中往往以现行清单计价规范为基础采用工程量清单计价招标，招标人在工程量清单中会提供材料暂估价和专业工程暂估价，另外规费和税金是单独计价的，在实际工作中要規范地、科学地处理，才能正确完善工程造价。

清单计价规范规定：招标人在工程量清单中提供了暂估价的材料和专业工程属于依法必须招标的，由承包人和招标人共同通过招标确定材料单价与专业工程分包价。若材料不属于依法必须招标的，经发、承包双方协商确认价格后计价。若专业工程不属于依法必须招标的，由发包人、总承包人与分包人按有关计价依据进行计价。

这是其他项目清单中暂估价的计价原则。根据《工程建设项目货物招标投标办法》（国家发改委、建设部等七部委令第27号）第五条规定：“以暂估价形式包括在总承包范围内的货物达到国家规定规模标准的，应当由总承包中标人和工程建设项目招标人共同依法组织招标”。实践中，如何进行共同招标，一直缺少统一的认识。共同招标很容易被理解为双方共同作为招标人，最后共同与招标人签订合同。尽管这种做法很受一些工程建设项目招标人的欢迎，且也不是没有可操作性，但是，却与现行法规所提倡的责任主体一元化的施工总承包理念不相吻合，合同关系的线条也不清晰，不便于合同履行。恰当的做法应当是仍由总承包中标人作为招标人。首先，采购合同应当由总承包人签订。其原因：一是属于总承包范围内的材料设备，采购主体是总承包人，二是总承包范围内的工程的质量、安全和工期的责任主体是一元化的，均归于总承包人。根据合同法规定的要约承诺机理，如果招标人作为招标主体一方发出要约邀请，势必要作为合同的主体与中标人签约。因此，为了避免出现两方作为共同招标人、一方作为合同主体的法律难题，招标主体仍应是施工总承包人，建设项目招标人参与的所谓共同招标可以通过恰当的途径体现建设项目招标人对这类招标组织的参与、决策和控制，实践中能够约束总承包人的最佳途径就是通过合同约定相关的程序，具体约定应体现下列原则：一是由总承包人作为招标项目的招标人；二是建设项目招标人的参与主要体现在对相关招标文件、评标标准和方法等能够体现招标目的和招标要求的文件进行审批，未经审批不得发出招标文件，甚至可以在招标文件中明确约定，相关招标项目的招标文件只有经过建设项目招标人审批并加盖其法人印章后才能生效；三是评标时建设项目招标人可以依照国家发改委，建设部等七部委27号令规定，作为共同的招标组织者，可以派代表进入评标委员会参与评标，否则，中标结果对建设项目招标人没有约束力，并且，建设项目招标人有权拒绝对相应项目拨付工程款，对相关工程拒绝验收。上述规定同样适用于以暂估价形式出现的专业分包工程。对未达到法律、法规规定的规模标准的材料和专业工程，需要约定定价的程序和方法，并与材料样品报批程序相互衔接。

需要指出的是，达到现行法规规定的规模标准的重要材料设备，应当依法共同招标，其范围还包括延续到专业分包合同中的重要材料设备。上述共同招标的操作原则同样适用于以暂估价形式出现的专业分包工程。

总承包招标时，专业工程设计深度往往是不够的，一般需要交由专业设计人设计，国际上，出于提高可建造性考虑，一般由专业承包人负责设计，以纳入其专业技能和专业施工经验。这类专业工程交由专业分包人完成是国际工程的良好实践，目前在我国建设工程领域也已经比较普遍。公开透明地合理确定这类暂估价的实际开支金额的最佳途径就是通过建设项目招标人与施工总承包人共同组织的招标。

对未达到法律、法规规定的规模标准的材料设备，需要约定定价的程序，需要与材料样品报批程序相互衔接。

关于规费和税金，清单计价规范规定：规费和税金应按国家或省级、行业建设主管部门的规定计算，不得作为竞争性费用。

这是规费和税金的计价原则。根据建设部、财政部印发的《建筑安装工程费用项目组成》（建标[2003]206号）的规定，规费是政府和有关权力部门规定必须缴纳的费用。税金是国家按照税法预先规定的标准，强制地、无偿地要求纳税人缴纳的费用。它们都是工程造价的组成部分，但是其费用内容和计取标准都不是发、承包人能自主确定的，更不是由市场竞争决定的。

规费和税金是由国家或省级、行业建设行政主管部门依据国家税法和有关法律、法规以及省级政府或省级有关权力部门的规定确定。在工程造价计价时，规费和税金应按国家或省级、行业建设行政主管部门的有关规定计算，并不得作为竞争性费用。在发生清单工程量变更时，和税金应同时发生变化和调整。

（六）合理确定风险内容和范围，确保工程造价符合实际。

风险是一种客观存在的、会带来损失的、不确定的状态。它具有客观性、损失性、不确定性的特点，并且风险始终是与损失相联系的。可以说，风险是一种客观存在的、可以带来损失的、不确定的状态。它具有客观性、损失性、不确定性三大特性。工程风险是指一项工程在设计、施工、设备调试以及移交运行等项目周期全过程可能发生的风险。

清单计价规范规定：采用工程量清单计价的工程，应在招标文件或合同中明确风险内容及其范围（幅度），不得采用无限风险、所有风险或类似语句规定风险内容及其范围（幅度）。它规定了招标人应在招标文件中或在签订合同时，载明投标人应考虑的风险内容及其风险范围或风险幅度。它定义的风险是综合单价包含的风险。根据我国目前工程建设的实际情况，各省、自治区、直辖市建设行政主管部门均根据当地劳动行政主管部门的有关规定发布人工成本信息，对此关系职工切身利益的人工费不宜纳入风险，材料价格的风险宜控制在5%以内，施工机械使用费的风险可控制在10%以内，超过者予以调整，管理费和利润的风险由投标人全部承担。

工程施工发包是一种期货交易行为，工程建设本身又具有单件性和建设周期长的特点。在工程施工过程中影响工程施工及工程造价的风险因素很多，但并非所有的风险都是承包人能预测、能控制和应承担其造成损失的。基于市场交易的公平性和工程施工过程中发、承包双方权、责的对等性要求，发、承包双方应合理分摊风险，所以要求招标人在招标文件中或在合同中禁止采用无限风险、所有风险或类似的语句规定投标人应承担的风险内容及其风险范围或风险幅度。

根据我国工程建设特点，投标人应完全承担的风险是技术风险和管理风险，如管理费和利润；应有限度承担的是市场风险，如材料价格、施工机械使用费等的风险；应完全不承担的是法律、法规、规章和政策变化的风险。在计价方式改变后，工程造价形成机制便发生了巨变。原本由发包人承担的风险转眼间变成了由承包人承担，建筑市场一时出现了许多的不适应。要求对风险进行定义并规范管理的要求呼声甚高。在工程施工阶段，发、承包双方都面临许多风险，但不是所有的风险以及无限度的风险都应由承包人承担，而是应按风险共担的原则，对风险进行合理分摊。其具体体现则是应在招标文件或合同中对发、承包双方各自应承担的风险内容及其风险范围或幅度进行办公室和明确，而不能要求承包人承担所有风险或无限度风险。

根据国际惯例并结合我国社会主义市场经济条件下工程建设的特点，发、承包双方对工程施工阶段的风险宜采用如下分摊原则：

1.对于主要由市场价格波动导致的价格风险，如工程造价中的建筑材料、燃料等价格风险，发、承包双方应当在招标文件中或在合同中对此类风险的范围和幅度予以明确约定，进行合理分摊。

根据工程特点和工期要求，承包人可承担5%以内的材料价格风险，10%的施工机械使用费的风险。

2.对于法律、法规、规章或有关政策出台导致工程税金、规费、人工发生变化，并由省级、行业建设行政主管部门或其授权的工程造价管理機构根据上述变化发布的政策性调整，承包人不应承担此类风险，应按照有关调整规定执行。

3.对于承包人根据自身技术水平、管理、经营善能够自主控制的风险，如承包人的管理费、利润的风险，承包人应结合市场情况，根据企业自身实际合理确定、自主报价，该部分风险上承包人全部承担。

（七加强对竣工资料及现场勘察的管理，合理解决争议问题。

竣工资料通常包括竣工图、结算书、有关签证及会议纪要、往来书信等，特别需要注意的是竣工图必须要经现场监理和业主现场勘察核实是否跟实际施工状况一致，否则无论是建设方结算人员还是社会造价咨询公司都是以竣工图纸为依据来核实工程量及工程项目的，所以显得非常重要了。如某房屋修缮工程，因为是属于小工程，总造价才80万元人民币，建设方没有请监理也没请设计单位设计图纸，所以结算的时候，竣工图完全由分包施工方自行出具，竟然把图纸上的尺寸标大很多。幸好建设方认真负责，及时发现图纸尺寸不太对，经现场丈量核实发现偏差达20%，如果建设方没能认真核对图纸，那么分包方就可以赚取额外的工程量了。

当双方产生争议的时候，建设方最好召集相关当事人员对现场实际做出说明，了解情况后甲方内部应召集会议形成一致意见后与总包施工单位进行洽商。应注意定额疑问可以咨询相关主管部门，但对于合同原则问题应法院来裁决。

五、结论

建设工程造价管理的核心在于合理确定和有效控制工程造价，目标在于提高工程效益。建设各方对工程造价具有决定性影响的环节进行控制，以尽可能减少直至避免目标计划值与实际值发生偏差，切实降低工程造价。合理确定是有效控制的基础，有效控制是合理确定的保证，两者相辅相成，缺一不可，只有前面两者达到了有效的搭配与补充，才能够抵达最终的目标。我们要勇于探索，敢于开拓，主动转变观念，积极创造条件，促进工程造价业的发展，为开创适应社会主义市场经济体制的建设工程造价管理的新局面做出我们应有的贡献。

参考文献

[1]建设工程工程量清单计价规范GB50500-2013

[2]建设工程工程量清单计价规范GB50500-2013宣贯教材

[3]梁思德. 论施工过程中的工程造价管理[J].建材技术与应用，2006，21（15）：10-11.