浅谈棚户区改造问题与对策

【摘要】本文根据开封市棚户区（城中村）改造中农村房屋拆迁情况，针对遇到的各种问题进行了分析，并提出了相应的对策。

【关键词】城中村改造；房屋拆迁；对策

加快推进城镇棚户改造是党中央、国务院为拉动内需，推动经济发展，改善城镇居民居住环境，提升居住条件，保障民生重大决策。据查阅相关资料，目前全国还有约1400万户，城镇居民居住生活在建筑密度大、危旧房集中、基础配套落后、安全隐患大的棚户区范围内，并多集中在我国经济欠发达的中西部地区，老工业基地、资源枯竭型城市。作为有着辉煌历史的古都开封，由于种种原因，经济发展滞后，历史文化名城的特殊地位，文物古迹多，历史包袱重，在以往的旧城区改建、棚户区改造中投入少，起步慢，改造成本高，难度大，待改造棚户区遗留面积多，针对开封目前棚户改造现状和问题，提出以下意见和对策。

一、充分认识开封棚户区现状和特殊市情

开封在我国属于八朝古都，是国务院第一批命名的24座历史文化名城之一，誉称为优秀文化旅游名城。开封曾是河南省会城市，还属于老工业基地，在历史上曾为河南省、全国的经济建设和发展做出过巨大贡献。但近些年来，由于没有及时抓住改革开放的机遇，开封市工商业不够发达，财政收支有限，城市建设配套设施欠账较多，老城区改造进度缓慢。老城范围存在的大量棚户区，严重影响了城市形象，降低了城市品位，与开封历史文化名城、中国优秀旅游城市、中原经济核心区的地位极不相称，与广大居民提高生活质量的迫切愿望极不相称。

开封市棚户区（城中村）改造任务非常艰巨，据统计，开封市（五区、四县）共有棚户区（含城中村）面积3414万平方米，涉及改造户数23万户。目前，开封市五区在近136平方公里的城市总体规划区域内需要改造的棚户区（含城中村）面积约2530万平方米，17万户，人口54万人。其中，棚户区面积约1096万平方米，13万户，人口37万人（古城内棚户区面积大，涉及人口多，在12平方公里的古城区内，有城市棚户区建筑面积约528万平方米，6万户，人口16万人）。

为了切实改善和提高棚户区居民的居住条件和生活水平，提升城市品位，打造与历史文化旅游名城地位相适应的城市形象，2012年初，开封市委、市政府审时度势，痛下决心，作出重大决策，要求举全市之力，实施大规模棚户区（城中村）改造暨保障性安居工程建设。就棚户区改造而言，在全国来说都是一个比较大、比较难的课题，开封市棚户区改造同样也面临全国性的共性问题，一是资金，二是征收，三是安置。

对于开封来说，又有它的特殊性，主要反映在以下三个方面：一是文物保护。由于开封是历史文化名城，247处不可移动文物基本上都在老城区内（其中，国宝单位5处，省宝单位5处位于古城内），几乎遍布了开封的所有街道街区，这是我们引以为豪的历史见证，但是在棚户区改造中，首先要考慮到文物的保护，这是我们的棚户区改造和其他城市不同的地方之一。二是限高。按照同济大学教授阮仪三为开封编制的《开封古城控制性详细规划》的总体要求，为保护城市整体格局，古城内新建建筑要体现“小式建筑，限高十五，灰色基调、简约仿古”的宋式、宋风、宋韵风格。其中“限高十五”就是古城内新建建筑限高15米。所以在这些范围内的地块改造时，不可能在原地建设高强度、高密度的建筑，这样就限制了容积率和建筑高度，开发成本较高，居民原地回迁的成本也较高。三是异地安置。因古城区人口密度大，新建建筑又有限高的要求，现有的大多数棚户区居民需要迁至古城外，但是因生活习惯等诸多原因影响，老城棚户区居民不愿搬到古城外居住。

由于以上各种因素的制约，开封市选择了原地安置与异地安置相结合的改造模式，即古城墙内棚户区的居民，在具备原地回迁条件的地方可以原地回迁，根据城市规划不具备回迁安置条件的，实行异地安置，开封市政府在城外位置较好的区域建设具有大型生活配套设施齐全的安置房社区用于安置被征收人。同时还制定了一系列的优惠政策，对符合条件的特殊贫困家庭，市、区住房保障部门优先给予住房保障。

二、认真制定棚户区改造对策

（一）建立科学规范的工作机制

按照痛下决心、广泛动员、区为主体、部门联动、分步实施、和谐推进的工作要求，大力推进两改一建工作。一是加强组织领导。2012年年初，成立高规格的棚户区城中村改造暨保障性安居工程建设（简称两改一建）指挥部，市长任指挥长，市人大、市政协、市纪委、市公安局、市法院和市检察院主要领导任副指挥长；二是建立了市级领导干部分包制度，即每两名市级领导分包、帮助、协调一个区的两改一建工作；三是形成市、区、项目的三级联动机制，强化对两改一建工作的组织协调，各区分别成立了区两改一建指挥部及项目指挥部；四是严格落实工作责任制，按照每月一公布，每季一总结，半年一观摩，一年一考核奖惩分明的工作考核制度，突出效率、注重实绩、奖惩结合。

（二）适时出台相关政策

为保障我市两改一建工作顺利实施，在借鉴外地经验的基础上，2012年我市相继出台了《开封市国有土地上房屋征收与补偿试行意见》、《开封市棚户区改造实施意见》等多个指导性文件，为我市棚户区、城中村改造提供了政策依据。随着棚户区改造工作的深入推进，2013年又出台了《开封市国有土地上房屋征收工作中定销商品房的指导意见》、《开封市“两改一建”房屋征收综合评议暂行办法》等，这些政策性文件的出台大大加快了我市棚户区改造的步伐。

在棚户区改造中，政府实行一系列的优惠政策，被征收群众不仅可以选择产权调换安置，还可以选择货币补偿安置，选择产权调换的，按照五十平米帮扶解困、二十平米改善居住、异地安置以奖代补、古城外迁重奖贡献、政府限价让利于民、市场优惠求大求好的原则。确保房屋征收按照"依法征收，和谐征收，让利于民，阳光征收"的原则，我市坚持了征收政策公开、征收方案公开、征收决定公开、补奖标准公开、调查结果公开、评估结果公开和分户补偿情况公开的七公开工作制度。

（三）坚持开发和保护并重，强化文物保护

根据全国第三次文物普查统计，我市现有不可移动文物和历史古迹247处。我市在棚户区（城中村）改造过程中，为切实保护、开发、利用好这些宝贵资源，一是及时登记造册，在开封日报进行公布，强化宣传保护意识；二是严格按照《中华人民共和国文物保护法》等相关法律法规，合理编制老城区改造规划，坚持开发和保护并重的原则，实施老城区改造；三是市"两改一建"指挥部办公室向各区印发了《关于在"两改一建"工作中做好文物保护的通知》（汴棚保指办〔2012〕8号），规定保护具体措施，加大文物保护力度。

三、结束语

棚户区改造能加快改变城市的机能，没有改造就没有发展，我市棚户区改造的总体思路就是紧紧围绕开封古城自身特点，在改善民生，提升居民生活质量的同时，开发好、保护好、利用好古城这一宝贵的历史文化资源，坚持开发改造与保护并重的原则，通过棚户区改造，打造一个"外在古典、内在时尚、宋韵彰显"，具有宋文化特色的国际文化旅游名城。

参考文献：

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[2]，王新军，构建和谐开封的利益冲突协调机制研究，[D]，河南开封，河南大学，2012

[3]，高原，浅谈开封旅游资源的开发利用，[J]，开封教育学院学报 2009

[4]，傅志康，务必把农场棚户区改造抓紧抓细抓落实，[J]，四川农场，2010

作者简介：刘妍，女，1975年出生，大学专科经济管理专业，开封市住房和城乡建设局助理工程师，研究方向：城乡建设。