关于我国公路养护管理模式的几点思考

王娟

【摘要】随着国民经济的高速发展，我国公路事业取得了长足的发展。与此同时，“建设重要、养护更加重要”业已成为共识。本文分析了我国公路养护管理现状，提出现阶段公路养护管理存在的问题。借鉴发达国家在公路养护管理方面的先进经验，对我国公路养护管理发展趋势进行了探讨。

【关键词】公路；养护管理；问题与发展趋势

在“十二五”政策导向下，我国公路养护必将朝着“以构建养护科学决策体系为依托，进一步提高养护科技水平”和“资源节约、节能环保”的方向发展。公路养护管理工作将采取详实全面的管理数据库和有效的道路、桥梁智能评价预测系统，建立优质高效的机械化养护模式；以提高公路的耐久性和抗灾能力，使公路养护维修达到高标准、高质量、高效率、高机动性的要求，保持公路完好、畅通、整洁、美观，延长公路的使用周期，向公路使用者提供良好的服务。

经过十余年公路养护管理模式及养护市场化运行机制的探索，公路养护市场化的前景已经日益明朗。由于公路养护具有长期性、连续性、区域性、前置性、应急性等不同于公路建设的特性，无法采用常规的统一模式、统一步调推进市场化进程，使得养护管理模式的探索呈现出一定的复杂性。

一、我国公路养护管理模式的现状

自上世纪九十年代中期提出了公路养护市场化改革，开始了公路养护管理模式及运行机制的探索。在不同区域、不同管养单位、养护业务的不同环节，通过横向联系、纵向拓展，至今仍在不断尝试中。

近年来，在“建设是发展，养护管理也是发展，而且是可持续发展”理念的引导下，养护管理人员经过不断的探索，积累了较丰富的经验。在组织结构、人员素质、机械配置等方面都取得了一定的成果。加之国外先进的公路养护经验的引进，更加丰富了公路管理方式和手段。可以说，近年来我国公路的养护管理工作已逐渐走上健康发展之路。但由于公路养护行业受传统性、地域性等因素制约及投资主体的多元化、养护管理体制的不健全等因素的影响。目前，仍没有统一的养护管理模式，尚存在一些亟待解决的问题，主要表现如下：

1、养护管理模式缺乏创新

（1）管理与养护简单物理分割；

（2）封闭在小范围内的市场化；

（3）事企不分，體制不顺。

一些地区进行了养护管理模式的探索，但仅是简单的物理分割，将原公路养护管理单位分割为公路运营管理单位和专业的养护公司，管理与养护之间仍然带有明显的上下级色彩。在高等级公路养护领域，大中修及重点结构物的专项养护工程大多采取了市场化模式。但日常养护、小修保养类工程，则直接委派给原管理单位分割出来的养护公司。

这些问题的存在，易导致养护资金被挪用、挤占，机械设备失修甚至流失，非生产人员膨胀，从业人员整体素质下降，生产效率低下，养护水平难以提高、质量难以保证。

2、养护管理工作缺乏科学性、系统性，养护体系不健全

多数管理机构往往是在公路出现严重病害或某些使用功能不足时才考虑制定养护维修计划。科学的养护管理是建立在长期的跟踪检测和评价系统基础上的。根据科学的评价，决定养护维修的计划和内容。目前虽然定期或不定期地开展道路检测与评价工作，但由于数量不足或数据可靠性差，或者道路使用性能评价预估系统不健全，尚不足以制定科学的、寿命周期内养护费用最小的养护计划。

很大程度上变成了被动，主要表现为疲于应付，缺乏运营使用过程中的路况调查及病害预测、适时养护决策和养护规划。在公路养护过程中随意性、盲目性较为常见。对公路养护质量的计量、检测没有严格的考核计量标准，养护管理与日常养护质量考核评定随意性较大。在养护管理过程中“头痛治头，脚痛医脚”的管理模式依然贯穿于公路养护管理工作的各个环节，公路养护管理缺乏科学合理的管理办法。一定程度上造成了养护工作偏离主旨，造成了养护资源的浪费，只有变被动养护为主动维护，才能延长道路的使用寿命，减少养护成本，提高养护效益。

3、养护机械化水平低

公路需要高标准的养护，实现公路养护机械化是推进养护工艺的更新和养护技术提高的重要标志，也是保障和改善公路交通环境的客观要求。但目前我国公路养护维修较大程度上仍然依靠传统的养护作业方式，尤其是国省干线公路及县乡道路，养护机械化还处于初级发展阶段，养护机械的完好率和利用率较低，作业效率和养护质量难以适应快速养护作业的要求。其主要表现为机械类型不配套、设备规划落后，管理方式落后、协调调度不力甚至出现设备闲置现象，操作手素质偏低、机械效率不高等。

4、养护专业水平低下

对于国省干线公路及县乡道路，大部分养护管理模式为集路政、养护、施工管理为一体，公路局、公路段、养护道班三级公路养护模式。而由于政府行政机构的人员特征，造成养护专业人员严重不足、养护水平低下，主要体现在：

（1）专业技术性人才严重匮乏，既懂得管理又懂技术的复合型人才屈指可数。

（2）缺乏养护工程施工人才，在工程质量监管、技术指导上依赖程度较大。

（3）缺乏施工机械操作手、维修工等专业类人才，在一定程度上影响了公路养护质量和工作进度。

5、有效养护资金投入不足

（1）燃油税费改革后，原有干线公路养护管理机构显得臃肿、人员繁多，有限的养护资金不足以有效的投入到养护中去。

（2）部分高速公路建设成本低、交通量小、效益差，养护资金分配不足。

二、国外公路养护行业发展现状

国外高速公路的养护管理，由于国情不同，差异较大。但管理目标却是一致的。

1、国外养护管理模式

（1）管理和养护分离模式

美国州际公路由联邦政府进行宏观管理。将养护权利及责任下放到州及地方政府。管理机构将养护工程承包给私人养护公司并以业主的身份负责承包工程的谈判，监督合同的执行和验收工作。在这种养护承包市场的模式中，养护承包公司可以跨地区承包公路养护任务，且机械化水平高，配备了成套养护设备，养护作业技术水平高，养护工作人员素质高。

（2）特许经营模式

法国是以国有民营和特许经营公司的方式来组织高速公路的运营和养护。通过成立高速公路特许养护公司来负责高速公路的建设、运营和养护工作。

法国高速公路特许经营公司常采用三级管理模式，即：公司总部，管理部和管理站。高速公路由国家高速公路公共机构统一管理，采用企业化管理方式。通过招投标方式选择建设、养护单位。并有专门的养护服务机械公司，这些公司独立于公路管理部门和养护机构之外，与养护部门建立设备租赁关系，有利于高速公路养护向专业化、机械化、市场化方向发展。

（3）路网养护管理综合承包模式

目前，英国公路养护管理常采用的承包形式是路网养护管理综合承包，即与承包商签订管理代理承包合同（MAC合同）。基本思路是承包商在承包期间对其养护作业活动负责到底。在管理代理承包合同中，业主仅雇佣一个实体，政府的管理职责更为清晰，管理内容也更为简洁，但强化了政府的审查、评估、监督等核心职能。

2、养护合同管理模式

各国对公路日常养护多采用总包合同管理模式，采用多年合同、总价合同等方式，确保养护的延续性和养护质量。典型有瑞典的常规养护的长期合同、加拿大的总价承包合同、英国的多样化养护合同。

（1）跨年度长期合同

瑞典常规养护合同期一般为五年，采用三加二或四加一模式，根据承包人工作业绩进行综合评定，以决定是否续签合同或更换承包人。

（2）总价承包合同

加拿大的养护承包合同为总价合同，承包商在基础设施的维护上承担更为综合的责任，承包商受道路使用者及舆论监督，促使承包商提供尽可能好的道路服务，政府则对公路进行宏观管理，养护管理工作的分工也更趋于均匀合理。

（3）多样化养护合同

英国的养护合同与英国的养护代理制度相结合，不同的合同涵盖不同的养护工作内容，合同管理方式多样化。根据合同涵盖内容的不同，可分为五种形式：第一、单项合同；第二、设计+施工合同；第三、路况检测评价+养护决策分析，以及养护设计+预防性养护+功能性修复（中修）+结构性修复（大修）；第四、路况检测评价+养护决策分析+养护设计+预防性养护+功能性修复（中修）+结构性修复（大修）；第五，投资+建设+养护+运营合同。

三、对未来公路养护管理发展趋势的思考

近年我国高速公路养护市场也相继出现了一些不同的管理模式。如：陕西省交建集团所辖高速公路，试行了养护设计年度承包合同，即公路运营单位将全年所辖路段养护设计工作打包招标，由设计单位全年跟踪所有路段的养护设计工作，设计费用按照中标费率根据实际完成工程量计算。

安徽省交建集团、平安投资公司所运营管理的高速公路，同樣开始尝试多样的养护管理模式。如，安徽省交建集团的高速公路养护设计总承包模式，平安公司提出的养护设计+小修保养跨年度承包模式等。

总的来说，无论是个别省份区域，还是个别公路管理营运单位，采取养护工程总承包、独立路段或重点结构物检测评估、加固设计总承包、加固设计+施工总承包等方式，对公路养护管理模式均进行了有益的探索。这样的探索经过初期的补充完善，一旦形成固定机制，无论是逐点突破，还是以点带面，必将出现跨年度、跨路段、跨专业、跨业务环节、覆盖全生命周期的路网养护综合总承包模式。

作为公路养护市场的从业主体将更加专业化、市场化，养护从业单位也应以雄厚的技术为核心，通过开发、引进和消化吸收先进成熟的新技术、新工艺、新材料、新设备、新方法，并以核心技术为龙头，带动公路养护试验检测、设计、施工等相关环节同步发展，成为能够提供一体化养护全产业链服务的综合承包服务单位。

公路养护管理实现事企分开、转变机制、引入竞争，养护从业单位走公司化、社会化、专业化、机械化道路，优点如下：

1、管理层次清楚，责任明确，突出了行政部门的审查和评估职能，把养护管理职能下放给养护企业，全面引入市场竞争机制。

2、公路养护管理机构人员精简，人员费用、养护费用降低，养护投资更趋合理；

3、确保养护管理各环节良好衔接，减少管理单位协调工作。

4、长期检测评估 ，实现动态调整养护计划，全寿命覆盖。

5、养护机械实现社会化服务。鼓励建立养护设备租赁公司，集中优势，提供有偿服务，进一步提高设备的利用率和公路养护的机械化程度。

6、加大养护科技研发力度，有利于新材料、新技术、新工艺的成果转化，提升整个养护行业的科技水平。

7、减少招投标过程，避免资源浪费，节约社会成本。

随着社会进步，人们对道路的服务水平提出了更高需求，国务院明确了“建设重要、养护更加重要”的共识，对公路养护从业者也提出了新的挑战。急需制定更为适合我国目前需要的公路养护管理理念、管理模式，从传统的养护作业方式向国际化养护作业标准的转变，实现公路养护管理的快速可持续发展。

参考文献：

[1]交通运输部公路科学研究所/公路养护技术国家工程研究中心 《公路养护市场管理体系研究》

[1]周余明主编 高速公路养护管理 人民交通出版社