合作社组织嵌入与乡村社会治理结构转型

赵泉民

摘 要：合作社组织的发展，一方面为乡村社会带来新型复杂的经济结构和其所包含的纷繁的利益关系，致使原有的村庄治理基础逐步瓦解；另一方面也改变了村庄治理的“生态系统”，为现有乡村治理增添了新的博弈主体，提供了新的重构的启示 合作社组织之所以能够参与乡村治理，就在于其以“经济业务”作为手段，通过“利益导控”引导以“自身利益最大化”为目标的农民的社会行为与选择，进而“统合”乡村社会，在此过程中逐渐改变先前的由政府和“类政府”（村党委与村委会等）等体制性色彩极强的组织所主导、以“强制性秩序维持”为核心目标的“单中心”治理结构，走向以“多主体协同”为手段和“协商性整合”为取向的新型治理结构。合作社组织参与乡村治理，表明市场化、契约化、组织化越来越深地嵌入进乡村基层治理机制之中。

关键词：合作社组织；乡村治理结构；转型

中图分类号：C912. 81 文献标识码：A 文章编号：0257-5833（2015） 03-0059-13

组织的兴起是社会结构转型过程中最重要的事件之一，这不仅是因为众多组织的存在和影响已嵌入到了社会生活的各个层面，而且也是因为它们承载了几乎所有的社会运转功能。正是因此，致使人们“仅仅通过自然人之间的关系已经不能精确描述现代的社会结构，对现代社会的理解必须扩展到自然人与集体行动者之间的关系，以及两个或多个集体行动者之间的关系。组织是一个复杂的“社会过程”的“结合”，其中有的过程延续传统的行为模式，有的则是挑战、颠覆、抵触或改造已有的常规。当组织成为社会结构的“基本要素”时，了解组织如何运转会极大地帮助我们解释其参与者的行为和经历。由此可言，现代的历史发生在组织中，通过组织而演进，并借助于组织来重塑社会秩序的基础。如果从这一视角来认识转型乡村社会中的“合作社组织”的话，那么，就很有必要对合作社组织与其所在的乡村社会治理之间的关系做一剖析，毕竟作为“嵌入”到基层社会治理的一个“重要变量”，合作社组织的兴起在治理博弈巾改变着村庄治理的“生态系统”。

一、转型期乡村社会治理的“应然状态”

“治理”源自于古拉丁文的“引导领航”（steering）一词，原意是指统理（ govern）、引导或操纵之行动或方式，经常与“统治”（government）一词交互使用。长期以来，“治理”一词多用于与“国家事务”相关的宪法议题和法律活动，以及处理各类利害关系人的特定机构或专业单位。自1989年世界银行首次使用了“治理危机”（crisis in governance）一词后，世界性组织就经常用“治理”概念来描述发展中国家存在的问题，特别是政治状况。如今，“治理”一词的涵义已超越政府运作范同，更多强调权力关系、组织制度和公共事务管理等。治理理论创始人之一詹姆斯·罗两瑙（James N.Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中明确指出：“治理”是指一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用；其与“政府统治”非同义语，前者内涵更为丰富，不但包括政府机制，而且也包括非正式的、非政府的机制。时至今日，在关于治理的诸种定义中，全球治理委员会的定义应是最具代表性和权威性的。该机构对治理做出了如下界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。

不管做何来论，“治理”一定不是“统治”和“控制”。因而，乡村治理也就不应简单地视为是运用政府的政治权威，自上而下发号施令、制定和实施政策，而是通过上下左右的互动、合作协商、确立认同等方式对村域公共事务进行的有效管理。就中国而言，乡村治理的实际过程既包括村委会领导下的村民自治制度的运行，也包括村党支部、村社精英等对乡村秩序的介入与维护，还包括乡镇党委、政府对村级治理的干预。这就要求在乡村公共组织内部既需要乡村公共权力组织对村庄公共事务的管理、组织和调控，也需要广大的乡村社会力量对村庄公共事务的积极参与，同时还需要面向市场进行乡村建设。所以，基于治理理论语境中的乡村治理是以乡镇政府组织、村党组织、村民委员会、民间自组织、民营组织等多样化的“组织网络”为依托，回应乡村社会各种公共问题、提供乡村社区服务、促进村庄经济发展、提升农民福祉与公共利益的“动态过程”。这一概念主要有三个方面的含义：（l）乡村社区的公共权威来源不是单一的而是多方面的，既可以是传统官方的，也可以是民间组织的，甚至是公民个体的，或是多者之间的“合作”。（2）乡村治理的目的是增进乡村社区公共利益、达成社会秩序。这个公共利益应当包括经济利益、政治利益、社会利益和文化利益。（3）乡村治理是一个动态的过程，随着经济、政治、社会、文化的发展，治理的方式、主体、目标、结构等要素也在不断地变化。其当前发展的方向则是以经济市场化、政治民主化为导向。而在实现有序的治理、适应市场经济和民主政治的发展要求中，基于单个农户的分散与弱小，又必然引出了农民的组织化问题。

从乡村实际出发，结合国家对基层社会制度安排来看，当前中国乡村治理所具特征主要有：（1）乡村治理核心在于“经济发展”。改革开放以来，虽然经济发展取得了巨大成就，乡村生产力也得到前所未有释放。然由于国家发展重心放在城市，加上城乡二元体制、户籍制度等历史遗留的不合理制度安排，乡村发展一直处于“低位”。故而，从全面建成小康社会和现代化全局考虑，乡村发展尤其是经济可持续发展必须摆在关键位置。在实地调研中，笔者也发现，经济理性、经济利益和金钱刺激已经成为人们社会生活的至关重要的准则，村庄社会的功利化使得已经深深陷入市场经济体系之中的农民，要求最多的是“致富”、“发展经济”。（2）乡村治理是政府主导下的“民主化进程”。新中国成立以来，国家通过法律法规、大政方针等举措从整体上主导了乡村治理的内容、步骤与方向。人民公社解体后，政府转向“放权”和为乡村及农民松绑的治理理路，尤其是为调整国家与乡村社会关系推行了村民自治制度，以期摆脱以往的“全能型管理模式”，实现村民对乡村公共事务的自我管理和自我服务，从而扩大乡村治理的社会基础。（3）乡村治理需要精英“广泛参与”和“有效配合”。乡村精英包括体制内精英和体制外精英。体制内精英指通过国家的授权获得乡村正式权力资源的乡村基层干部，体制外精英指拥有较高社会声望、具备一定社会影响力的村民。由于中国历史传承和现实因素影响，村民的自主意识较为薄弱、参与精神缺乏，所以需要精英在其中发挥作用。乡村治理的好坏，很大程度上取决于这两类精英的作用发挥及配合。当这两类精英齐心协力和有效整合乡村公共事务管理时，村庄社会也就必然能走上规范有序的发展轨道。

结合乡村治理的内涵及特征，从“应然状态”看，治理应是一个“上下互动”的管理过程，主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。其实质在于建立市场原则、公共利益和认同之上的“合作”。也就是说，有效治理的开展必然需要多元主体，且各主体间为“互动”、“平等”之关系。乡村治理主体，指的是在治理活动过程中起到重要作用的机构、组织和群体。这种主体不是单一而是多元；非静态而是动态。这里的“多元”，既指治理主体构成包括政府，更包括各种社会组织、村社成员个体，以及回归乡村的“乡贤之士”（从乡村走出的精英，或致仕，或求学，或经商，现今以自己的经验、学识、专长、技艺、财富和文化修养回乡参与新农村建设和治理）在内，他们一起构成治理理念下的“社会权力主体”。所谓“互动”，是指上述的诸多主体相互合作、搭建平台，协同构成社会的管理网络；并在相关制度安排下，充分发挥各自职能、表达利益和沟通协商，使各方利益得以兼顾。而“平等”，就是在乡村治理活动中多元主体之间的地位是平等的。在这方面，问题关键在于如何确定政府部门的地位。在国家掌握着其它社会组织所不具备的大量资源的背景下，简单言说使这些治理主体的平等、互动，显然是不可能的。不过，需要强调的是，虽然国家在发挥“元治理”角色时远比其它主体重要，但当所有治理主体共同进行决策时有着同样话语权，它们的地位应是平等的。

一、当前乡村社会治理的“结构性困境”

从“实然状态”看，现阶段各地乡村治理存在着诸多困境。南于现代性在三十余年中以前所未有的广度、深度与速度进入乡村乃至整个中国社会，乡村社会结构一直处于从传统到现代的快速转型过程中，即在由“总体性社会（totalitarian soCiety）”向一种分散化的“多元化社会”（或称之为“分散型社会”）演变，故在社会结构、利益格局、组织体系、生活方式、价值观念等方面表现出了某种“分化”与“断裂”的特征：一是各类社会主体自身自主权扩大，对政府依赖性降低；二是社会结构分化速度加快；三是新的社会角色群体和组织大量涌现；四是身份体系弱化，社会流动大大加快；五是中介组织涌现，价值观念多元化等。特别是税费改革后，只能把软指标当作硬指标来搞的乡村基层组织严重缺乏工作的主动性和积极性，沦为与农民关系更为松散的“悬浮型政权”，“政权悬浮”致使村庄陷入内生矛盾多发且治理主体缺位的状态，从而酝酿和发酵出新一轮的以“治理缺位”为轴心的“治理性危机”。换句话说，税费改革后原有的政府与农民之间联系被削弱，新的联系又未建立，在某种程度上出现了治理“真空”。乡村治理环境的全新变化、影响乡村社会治理的多重因素的并存，以及社会治理主体之间矛盾的多元化，致使先前以政府为中心的“单中心”治理模式已经变得不合时宜，取而代之的是以政府、市场、社会为治理主体，在乡村基层党组织、村民自治组织以及社会组织等主体间协作，形成互补、互助、合作、制约的“多中心治理”关系。正是如此，也就决定了“多元主体共治”模式成为乡村治理的“现实必然”。然而，在“多元主体共治”模式中，治理主体间关于权力、地位及相互关系界定的分歧与矛盾成为影响现阶段乡村治理效果的一个关键因素。在目前“多中心”的乡村治理格局中，治理结构的“不平衡性”最为突出，主要表现在两个方面：

其一，乡镇政府作为“主导”乡村治理的国家力量，应对治理运行和发展起决定性作用，但是，村民自治选举和全面取消农业税的实施直接冲击了基层的乡镇政权，其职能自觉不自觉地“被削弱”和“淡化”、干群关系因此而“松动”和出现“隔膜”。好的社会治理必然表现为提供了好的公共服务。按照政治学理论，农民对国家的合法性支持是以政府向农民提供公共产品为前提的，政府的规范性职能就是向村社民众提供适宜的公共产品和公共服务。理论上讲，二者成正比例关系，即政府向农民提供的公共产品越多，农民对政府的支持也就越大。但是，公共产品和公共服务的提供需要殷实的财力来做支撑。实行“分税制”后，较为稳定和较好税收都被上收，许多乡镇政府由此陷入沉重的债务危机之中，其财政不是处于“吃饭”就是居于“讨饭”的“空壳化”窘态。因而，也就无力提供农民所需的公共产品和服务。特别是在税费改革之后，乡镇的经济调节能力越发孱弱，对农业生产不得不放任自流，农业经济风险增加，基层社会治理能力下降，公共物品供给不足，乡镇政府的合法性不断降低。就政府职能而言，其不仅是“基本社会公共服务”的提供者，而且也是“非基本社会公共服务”生产的倡导者和参与者，同时更是整个社会公共服务的规划者和管理者，为居民提供基本公共服务是政府合法性的来源之一。“其生存将取决于它们满足其居民长期需求的能力，这多半是指它们处理工业化问题的能力。”可以说，基层政权的“体制性”与“财政性”两大困境，致使乡镇政府的“供给能力”正在被弱化甚至是“空心化”，进而影响到其在治理结构中“主导作用”的发挥。

其二，不同政治组织间矛盾重重，村域社会组织地位模糊、处境尴尬。村委会和村党支部（或党委）是村社公共事务治理的主要责任者。故从理论上讲，作为党在基层的组织，村党委会是村里各项组织与工作的“领导核心”，自然也是村委会工作的“领导核心”。可在实际中，一方面，基层干部多将乡镇政府视为乡村治理“第一主体”，而把村委会看作其下属“行政机构”，惯于采用“行政命令”方式，导致“村两委”职能的“政务化”和“官僚化”明显，“村级治理的自治职能被行政化替代”，特别是当国家给乡镇政府下达硬性任务的时候，居于“乡镇”和“村民”之间的村委会，扮演着既要代表“乡镇政府”（或称之为“代理人”）又要代表“本村民众”（或称之为“当家人”）的“双重角色”，其体现“乡镇行政意志”和“村民意志”的内在张力更加凸显，终而造成“政务”与“村务”之间冲突的经常化，结果带来的是“重政务轻村务”甚至是“政务冲击村务”的困局。同时，现行的《村民委员会组织法》规定：村委会每届任期三年。在一些调研中，受访县乡干部认为，三年一换过于频繁，也带来了“村委会不敢做事”和“乡镇财政负担加重”等问题；另一方面，在村社内部，村委会应要自觉接受村党委会领导，然在现实中村党委会与村委会之间成员存在交叉，村党委会对村委会的日常工作于涉较多；而且村委会也存在过分强调自治、不接受村党委会的领导、与村党委会矛盾较多等问题。现代乡村治理体现的是多种逻辑的特点，转型社会之巾，毋庸置疑的是，乡村实现治理不可避免地受到多重主体的影响，包括农民组织化力量、乡村精英、地方政府、国家权力以及村民自身等共同作用，他们都是治理过程中的重要参与者。显然，在以实现“自身利益最大化”为中心的“全能”的政治——行政组织治理结构中，不仅行政组织之间存在着大量的矛盾关系，更为主要的是，缺乏对农民及市场等“横向”社会化力量作为重要“参与主体”的考虑，加之压力型体制造成的“村治主体错位”、“村级民间组织匮乏”和“运作空间狭小”，所有这些在影响乡镇政权运行质量和乡村治理效果之同时，也掣肘着其向“善政”方向的努力。

基于乡村治理中的上述诸多问题，学者赵树凯指出：多年改革发展改变了乡村社会结构和农民生活方式，创造了农民参差不齐且变化多端的社会需求，“村庄不再是过去的村庄，村民也不再是过去的村民”，村庄因此显现出“乱纷纷”的景象，“‘乱纷纷的村庄现实”深刻影响了乡村的公共生活，特别是影响了农民集体行动的逻辑。“但是，政府运行在诸多方面似乎还是过去的政府。理念上政府已经意识到社会需要变化，政府行为需要相应转变。但是，存具体工作中，旧运作逻辑并没有怎么变。因此，人们看到的政府，最经常做的还是发指示，提口号，搞一波义一波的‘运动。政府在许多方面仍然用人民公社的运作模式治理农村，工作方式仍然具有深刻的行政控制色彩和群众运动烙印。……政府发动的若干运动没有办法获得农民的回应，许多表面上有声有色的举措演变成政府本身的自说自话；另一方面，农民南于分化衍生出来的丰富多彩的需要，也没有办法从这个政府体系中获得回应。于是，我们就看到了乱纷纷的乡村治理局面，政府说农民‘不听话，农民说政府‘不顶事，彼此渐行渐远。可以说，乡村衬：会在一定程度上处于‘无权威治理的境地。”转型过程中乡村社会治理面临“结构性困境”（可粗略用图l来表示），即所谓由“基层政府”和“村民自治组织”二元治理主体掌控，强调“行政支配”或“行政控制”的治理过程，以及尚“滞留”或“封闭”在农民与村委会、政府之问的线性“单向运行”关系的“垂直治理结构”（即在“强政府一弱社会”的治理模式下，治理结构中权力由上而下运行，形成“乡镇政府一村党支部一村民”的权力等级结构），其合理性越来越低。之所以如此，其根源就在于多元化的阶层结构产生多元化的利益格局，与此相应，乡村社会利益主体也在由“个体利益”向“组织团体利益”演化。正如一些论者强调的，“新时期中国乡村社会的各种利益关系从公社体制的直线性表达方式分化成为散状结构，即从所谓国家、集体和个人的简单型连接转化成为各种利益主体的交叉式综合结构，这种交叉式综合结构义以经济利益为表达方式。这种关系分化或复杂化对乡村政治结构的形成具有重大影响”，乡村复杂的新型经济结构及所包含的纷繁的利益关系致使原有的治理基础逐步瓦解，不仅如此，而且在一些村落之中已经超出了村治的“容纳限度”。

二、合作社组织参与乡村社会治理的可能性和必要性

可以肯定的是，乡村社会市场经济的发展及城乡社会流动性的加剧，无疑使得乡村社会日趋走向开放性与流动性。“现在乡村的治理机构是以家庭承包责任制和劳动力稳定、土地稳定为基础建构的，但是随着市场经济体制的建立和小农社会化，村庄治理方式已经远不适应农民的需求。”市场主体多元化和农民利益需求多样化，决定了市场社会中的乡村治理已不再是某单一主体和部门能够解决好的问题，而是一个必须要由多个治理主体、多种因素共同作用的“系统工程”。“面对农民主体的利益格局，政府及集体治理的合法性主要来自于为农民提供公共服务……农村发展的内在需要和外部输入使公共管理内容比以往丰富得多，而公共管理功能显然难以满足这一要求。”正是如此，客观上也就不仅为嵌入“市场因素”的治理模式成为乡村治理的趋势和必然提供了契机；而且也为借助于全面的社会组织和制度创新的力量来推进乡村治理现代化提供了“动力源”。当然，对于农民多元化的社会需求，一方面农民会创造出一些自己的组织形式来满足自己；另一方面，也要求政府不断创新机制体制，让政府的运行方式和组织形态适应社会的需求，在这种新的条件下，乡村社会治理体制与政策运行模式需要相应转变。两个方面的契合，为市场催生出来的合作社组织成为乡村治理的一个主要力量提供了“广阔舞台”。在许多村庄调研中，笔者也了解到，合作社组织参与到乡村治理中也有许多“主观动因”：

一是为获取政府支持，增加政治资本，提高经济效益。合作社组织的目标是多元的，包括经济、社会和文化需要及理想等。在多元化目标中，经济目标是第一位的，其他目标从属于经济目标。意思是说，合作社对外虽是为农民提供各种信息、技术等服务且不以营利为目的的服务性组织，但对其内部成员而言却是一个营利性组织，它必须能够为成员带来一定经济效益方能激起农民兴趣和积极性，进而推动合作社有效运转起来。因而，合作社组织必须在竞争中获胜才能更好地为成员服务。利润越大，实现多元化目标的可能性就越大。这些若仅靠合作社自身力量很难做到，需要政府给予适当支持和帮助。合作社组织参与乡村治理，就可以将分散在农民的“个体利益”通过制度化渠道得以整合、演化与表达成为“组织团体利益”，以超越个体的“集体行动”去达成“利益均衡状态”，并在此中谋求更多的来自于政府方面的政策、资金、技术支持，实现“组织利益”的最大化。这也是由合作社组织作为“个人利益”与“社会利益”相结合的“质的规定性”所决定的。

二是为拓展社会关系网络，规避市场风险。“组织成员的社会网络不仅可以嵌入在组织内部，也可以嵌入在两个组织之间，成为组织的正式沟通途径之外一种‘后门。”合作社组织及负责人或核心成员凭借组织力量及关系网络，借参与村社治理之机向其它治理主体与组织“渗透”（横向参与），拓展个人及组织的横向社会资本，以期建立更广泛的社会支持网络，降低经营巾的“社会风险”。农业是一个风险较大产业，由于受气候、政策、技术等多种冈素影响，加上农民信息不灵，对于市场及形势判断常会有偏差，甚至是错误的，造成巨大损失，这些风险主要有：农产品价格的不确定性、农产品需求的多变性、政府宏观政策的变动等。尽管说合作社组织为农民进入市场交易谈判提供了能够利用的“组织资源”，“是对市场交易中谈判权力垄断者的抗衡力量”，也一定程度上能够多少改变农民的弱势地位，但是，需要看到的是，合作社组织作为市场竞争的主体之一，在众多的参与市场竞争者当中仍然是处在“劣势”或“下风”的位置，比如规模过小、出资额太低、竞争实力过弱。同样还会遇到像依靠原子化的农民及单个组织的力量实在是难以规避的市场风险，故而希望借助于村社治理中的众多参与主体，在与之进行竞争与合作、分流与合流中实现相当的风险规避和“成本共担”。

三是乡村民主意识增强的必然结果。市场、货币和流动是唤醒农民利益、培育农民现代民主意识的最好工具。多年的市场化和村民自治实践，促使农民认识到自己的权利，特别是“对个人及家庭利益、权利的认同更加强烈，这种利益和权利的认同激发了农民的民主要求，也激发农民采取直接行动的行动，这是乡村民主得以生成和发展的内在原因。”民主理念的形成，使得农民不仅有了权利意识，而且还会运用自己的权利“主动”参与到村庄事务管理之中，包括参与制定能够保护自己的村庄规则。某基层党支部书记颇为感慨地说：“现在的农民可不比以前的了，民主意识特别强，人人心中都有一杆秤，不公道的事无论如何都是瞒不住的，与其村里的事情藏着掖着，还不如一开始就公开和透明，只有这样才取信于老百姓，好多的事情才能好办和做下去。”参政意愿的提升，促使了村社组织化程度的提高和合作社组织对乡村治理的参与，非但如此，而且也为治理带来了理性、激情和活力。

四是农民出于维护自身权益和参与政治之需要。改革开放以来的乡村发展变化显示，农民起初只关注于对经济利益的追求。在实践中，这种对经济利益的追逐，最终推动了政治体制的变革。经济利益刺激、参与意识增强和博弈技巧逐渐娴熟，必然会驱使农民在现实中通过有效博弈方式来维护自身利益。因而，当合法权益受到损害时，农民便会借助组织力量为其申诉，增强舆论影响力、保护其合法权益。大量事实也已证明，合作社组织在许多村社已经成为农民维护一身权益的一个“渠道”，其维权能力也已赢得了农民的高度认可；同时对于合作社组织的“骨干成员”参与村里选举或直接进入“政治”领域（肖村干部或人大代表等），绝大多数社员持赞成和支持态度，认为这样可以给合作社组织的发展和经济收益扩大带来更多的便利条件。尽管在许多村+之中，合作社组织还不够强大，但需要看到的是，无论如何，它还是当前最有经济实力的组织之一，在“乡”及“村”地域之内具有一定的“话语权”，还是能够程度不等地影响到“管理层”决策。

中国农民正在越来越关心政治，或者说，越来越多的农民在关心政治，并且力图去干预政治，政府的每一个神经末梢都会接触到农民，在这样一种现代的生活框架之中，农民自然意识到政治的切身重要性，也越来越希望积极能动地参与到国家政治过程中去，而不是仅仅满足于由某个或者某一群领袖来代替他们思考，为他们指出所谓前进的方向，而他们仅仅是不假思索地、奋不顾身地去“勇往直前”。他们需要自己参与寻找方向、确定目标，也需要参与路线探索。“他们正在学会在一个现代社会中如何寻找、表达和捍卫自己的利益，如何更开放地参与到利益分配的过程之中。”现代化进程中的基层治理，意味着政府和社会之间关系的重新调整，意味着人们在政府、市场与社会三维组合中，寻求不同与以往的、更为有效的实现“共同利益”道路的努力 从这一意义上看，合作社组织的兴起与发展，无疑为乡村社会治理结构中增添了新的治理主体，其以“集体的力量”在对村庄公共权力运行及国家权力运行形成“制衡”与“监督”的过程中试图去维护村庄社会的整体利益。所以，借助于合作社的组织化效益“统合”乡村社会，可以拓展村庄社会参与网络，培育农民的现代公民意识，推动村落社区的可持续发展。或许就是这样的原因，有论者指出：合作社组织“兴起和发展已远远超过自己的经济意义，它正悄然改变着中国乡村治理格局，在当下农村社会转型过程中，已大致形成了传统宗族组织、村民自治组织等和农民合作组织博弈的局面。乡村治理现代化的核心是重构乡村公共权力的合法性权威来源，这只能是多元主体通过利益整合的互动结果。而农民合作社的兴起和发展，无疑给现有乡村治理秩序既加入了新的博弈主体，义提供了新的重构启示。”

四、合作社组织嵌入与乡村社会治理结构“再造”

如果我们说，“村社治理”是乡村社会治理之“核心”的话，那么，合作社组织参与乡村社会治理主要是改变村社内部的治理结构，即试图在村域层面建构起“多方参与、多元治理主体‘合作共治…的治理机制。从前面图1中应是不难看到，未嵌入合作社组织及其它社会组织的乡村治理，可谓是一种“单中心”治理，主体为国家、政府和“类政府”的村党委与村委会等体制性色彩极强的组织，其以单纯的“强制性秩序维持”为“核心目标”，行政性、单向式和集权式管理等特征明显，故而很难保证或提高治理的效率。而农业税取消，打破了原来基于“征税关系”而成的“基层利益共同体”（县、乡镇政权代理人与村组干部结成的“利益共谋行为”），以致在缺乏经济资源和内生价值能力的村庄出现了无人愿意担任村委会成员或者是村支部委员，组织弱化直接导致传统的治理结构遭遇前所未有的困局，也即乡村基层政权治理能力的弱化，其主要表现在两个方面：一是公共服务能力的不足，二是它与乡村社会关系的日渐疏离，而这一点又恰为合作社组织及其它社会组织参与治理提出了要求，使得它们能够成为进入村社治理秩序构建中“新的博弈主体”。合作社组织及其它社会组织参与治理“重构”了村社治理结构，形成“多主体协同”治理架构（见图2）：

一是村党委和村委会等“类政府”组织不再是治理的“唯一主体”，治理权力运作也由单向的自上而下变为上下互动，治理主体之间彼此合作和相互协商.任何一个主体在某一特定场域可能是治理者，但在另一场域可能是被治理者。治理者和被治理者的角色会因时、因事而不同

二是“多主体”意味着多个权力中心和组织管理机制治理村社公共事务意思是说，治理中存在着许多在形式上相互独立“决策中心”，如村党委和村委会、合作社和其它社会组织、村社精英及普通农民等，他们各负其责，依据一定规则相互博弈、调适，开展独立行为

三是多种治理主体凭借白身的“资源禀赋”参与乡村治理活动所谓“资源”，“是社会系统的结构化特性，它以互动过程中具有认知能力的行动者作为基础，并由这些行动者不断地再生产出来。……资源是权力得以实施的媒介，是社会再生产通过具体行为得以实现的常规要素”因而，治理过程巾，参与主体的治理权力大小和其在治理权力体系中的地位取决于其拥有资源的多少，不仅如此，资源的多寡和各种资源组合还同时决定着行动者治理能力的强弱

首先，以供职于村党委和村委会的村组干部为代表的“体制性主体”（也可称为“村级体制精英”，具有“官方”或“准官方”色彩）。他们执掌着村社主要公共权力，执行或落实党与政府关于乡村社会经济的各项政策和行政任务，并且是村社集体资产的所有权代表，拥有其它组织所缺乏的资源，如对集体经济的支配权、对土地的调整、村支部的组织资源，以及可争取上级政府的资助，等等，故为村社公共生活的“主导力量”和“中坚力量”，法理上的乡村治理“主导主体”，更多进行着村社自治行政和社会事务管理等“行政治理”。

其次，以“合作社”为中心的村社组织（经济性、社群性和社会服务性等“功能性组织”）。村社组织最突出特征在于迎合了村民对于切身的和公共的利益的追求与偏好，其与村民则是一种新的“关系组合”：相较于“村两委”，更贴近社会和易于发挥农民的主体地位，更能代表和反映村民的利益诉求，因而与村民关系也最为紧密。如此，通过“利益诱导”获致的较高的公信力和较广泛的村民认同度，在赋予合作社组织参与村社治理合法性的社会经济基础之同时，也在事实上成为其进行治理可凭借的“社会性资源”。不过，需要看到的是，现阶段的村社治理中，村民显然也离不开“村两委”，这样，合作社等社会组织与“村两委”之间的关系问题因此而凸显。就此，若从“善治”角度看，合作社组织与“村两委”应是既有“合作”也有“制衡”：促进“村社发展”这一目标的一致性，决定了它们会以此而合作，如村委会有关产业发展或经济决策需要吸纳合作社组织的参与，再如村委会借助合作社等平台来开展工作（上级政府委托代办的事情、农业推广训练、村社环境改善、乡村医疗卫生等业务），合作社组织也积极参与“村两委”主导的村庄基础设施建设等；当然，作为社会自组织性质的合作社有时也要与代表村民与行政化倾向明显的“村两委”进行博弈（实为“社区利益”、“国家利益”与村组干部“自身利益”之间的张力），监督“村两委”的工作，如国家各项政策和补贴落实、村务公开程度、土地征用和集体土地承包、集体资产处置，等等，以提升治理绩效。

再次，村社精英。无论是富裕农民、农民企业家、技术能手、致富状元，还是致富返乡的农民工，均构成了当下乡村新兴的“非体制精英”，他们不仅关注村社经济发展，还有强烈的乡村治理参与意识，“其社会影响力主要源于村庄社会中的文化认同和利益联系，如源于个人魅力、血缘关系、同学关系、朋友关系、经济互利关系等，也可能源于非治理精英村庄外部的个人关系网络，如有官方资源背景、与村外某强势人物的关系密切等”。借助于拥有经济、知识、社会经历、人品、动员能力和公益意识等方面资源相对优势，非体制精英在“利益预期”和“精神预期”激励下，通过“选举”介入村庄权力体系，所以，论者指出，“越来越多的村庄经营，特别是经济精英在参与乡村政治时很活跃。几乎所有的村庄精英，政治的、经济的和社会的，都是通过村庄选举并随着时间而被卷入村庄政治”；或是以“组织者”身份进入村社的社会组织，形成“组织化的‘精英权力”，在治理中起到“推动和保障”村社事务顺利开展，及对体制内政治权力“监督和制约”的“双重效应”。其中最主要的是，在此过程中，村社精英的决策能力及资本动员能力不断积累，进而取得村民的更多认可和更高信任，最终形成调动村民力量以及代表村民利益的合法性，也为他们从事治理权力的分割提供了基础。

除此之外，村社中为数众多的普通农民，不仅是村级政治权力的委托者和授予者，也是经济上自主经营的主体，“天然”成为村社治理的主体。然而，一直以来由于行政干预过多，农民没有机会真正“用手投票”或“用脚投票”，无法有效地行使自己的权利和参与所处村社的公共事务，即农民的治理功能被“弱化”甚至是“虚化”。“农民就像口袋里的一个一个的马铃薯，他们不能代表自己，一定要别人来代表他们。”在细碎分散的乡村市场经济中，既无力把握“村政”，更无力把握市场。加之，农民比较务实，在涉及自身利益的问题上，很有主见、观点也很明确。但在与自己利益关系不大或是自己无法影响的层面上的问题时，他们一般会以不知道、不关心作答。作为权力缺失群体，他们是以公共事务中自身利益情况来决定对正式权力主体的依附或者抗衡。究其实质，关键在于农民缺乏反映自身利益的组织， “组织是有效自治的前提条件”。市场经济发育并开始运行以来，市场机制就“具有自利性动机的诱发力量”，因而源于农民作为市场“经济人”与“理性人”的自利动机，正在成为驱动农民参与自组织活动一个基本动力，由此兴起的合作社、农民协会等众多“自组织”实体，使得整个村社治理结构的力量对比发生比较明显的变化。同时在这一变化过程中，原来分散的农民“组织起来”参与乡村治理过程，摆脱了“单打独斗”的局面，无疑提升了农民自身在乡村治理结构中的地位和影响力。

实际上，村社治理的“核心命题”体现为各主体之间的利益博弈和协调平衡。参与主体的增多，意味着利益主体的增多和利益格局的“分化”与“再融合”，这不仅关乎着其中的某个单一组织的良性发展，而且也关乎到基层村落社会秩序的重构。正是因此，合作社组织作为一个“新增利益主体”的嵌入，改变了乡村治理的生态环境，自然会使村社治理展现出复杂多变的情势，形成村社治理的“现实结构”，且表现为“纵横交错”的复杂关系。具体来说：

（1）横向关系“层化”。一是村党委与村委会的横向关系，村党委和村委会经过多年共处，双方关系渐趋稳定，且随着近些年党支部书记与村委会主任“一肩挑”政策的推进，很多村社两委班子成员交叉任职和书记兼任主任的现象越发普遍，“村两委”日渐成为一个相对统一的“利益主体”，特别是在有关村级事务的决策问题上，村党委与村委会多在一起讨论决定村内重大事务。当然，有些村社之中或是同一村社许多事项上，村两委之间还是会因利益矛盾而存在着“决定权”之争及“派系”纷争。二是合作社组织与村社其它社会组织之间的横向关系，此处所言的“其它社会组织”，是指除合作社之外的内生型的村社组织，包括带有政治利益倾向的自治组织，如议事会、村务监督委员会、维权组织、公共治安维护组织等；经济性组织，像各种各样的技术协会、专业技术协会等；社群性组织，如家族、庙会、老人会、文体健康协会等；社会服务性组织，如互助合作社、互助组、红白理事会及志愿者组织等。这些组织最大特点就是“社区性”和“草根性”，各自组织独立操作，形成“分治状态”。当然，也正是因此，决定了它们所从事的许多具体事务都与合作社之间存在着“交集”和“互动”，如在产业发展、结构调整、村庄建设上，合作社就会与议事会存在互动；再如合作社与技术协会在对农民技术培训上的交流，在村社文化活动上与文体健康协会的互动，等等；另一方面，合作社组织负责人（或村庄精英）的“双重”或“多重”兼职，也直接带来了组织之间的互动，如一些合作社理事兼任健康协会或议事会的负责人，还有一些合作社负责人身兼村务监督委员会的负责人等。组织之间的“互动”，不管是通过何种途径或方式来进行，其总归是在增加村社各种要素之间沟通和“组织合作”的同时，有利于组织功能横向拓展的“网络化”和村庄社会关系网络的建构。三是农民之间的横向关系，交往对象已由亲缘、血缘逐步转向业缘。市场经济的等价交换原则及其所提供的广阔视野与机会，促使农民日渐理性地对待他们的人际交往关系，交往过程中的理性化趋向明显增强，因而建立在亲缘、血缘基础上的农民传统交往发生了很大变化，基于行业共同利益上的交往已成为农民生活的一个重要组成部分，而且交往半径也由过去拘同在一村之内、村与村、镇与镇发展为乡与城之间的交往，这与大量乡村剩余劳动力流向城市，寻找从事非家职业的机会密切相关。总之，农民横向联系呈现出先前未有的特征：联系对象的“多样性”；联系范围的“展延性”、“开放性”；联系内容的“经济性”及联系动机的“功利性”。应当肯定的是，农民横向联系的这些变化，一方面在为村社治理提供更多社会资本来整合社会的同时，也对村社秩序传统起到离散作用，亦即“双刃剑”功效。

（2）纵向关系的“互动性” 合作社组织出现与发展打破了原来维持社会秩序的制度共识，“村两委”、以合作社为巾心的社会组织与农民及精英群体三个层次的各治理主体之间就会表现为一种纵向关系：其一，“村两委”与合作社组织之间的互动。理论上言，村委会是集国家权力“代理人”和村社成员“当家人”于一身，为村落内部最高行政权力和自治权力的垄断者，因而村域内包括农业及产业结构调整等经济发展决定权是其主要职权之一。而合作社组织组建与发展。其在争取经济发展的自主权利过程中势必会在经济、社会等方面冲击到村两委的“垄断性权力”；不仅如此，而且合作社组织的“入社成员”利益“当家人”与村委会名义上的“全体村民”利益“当家人”之间的不一致性，也会引发村中普通农民之间的利益分化。也就是说，合作社组织出现打破了原来维持社会秩序的“制度共识”，旧的社会角色需要重新定位，新的社会角色也需要拓展活动的自主性空间，新旧利益主体之间难免会经历一个在不断的斗争与妥协中达致新的权力平衡的过程。在此过程中，合作社组织与“村两委”能否在分化的利益格局中重构基层社会秩序，则是取决于村域巾“两类精英”能否构建起一套有效的民主协商机制，并以协商形式形成新的契约或规则，减少彼此间差异和冲突，实现对稀缺资源的共享目标，增进村落社区的内部团结二应当说，较为理想状态是，“村两委”通过与合作社组织的对话、沟通、谈判、协商逐步让渡一定的权力，尤其是经济发展的相关权力，从而保证能够在村落内部重构一个有效的权力制衡与权利增长的平衡体系和一个新的职能分工体系，以建立起一个科学合理的多中心治理模式其二，合作社组织与农民之间互动。其主要表现为合作社组织如何通过“利益诱导”来实现对农民组织化的最大动员，反过来，入社农民利益诉求又怎样才能借助于合作社组织的“利益凝聚”得以表达。在农民前所未有地关注个人利益和基层政权治理能力弱化背景下，合作社组织与农民互动的曰标就在于以“利益导控”为主要方式，通过两者之间“关系治理”将分散的资源和个体能量聚集在一起，“以群体的联合力量和集体行动来弥补个体自己能力的不足”，增强农民作为群体的利益表达力度，形成对政府部门决策有影响力的“压力集团”，以在民主决策中农民的利益实现起到组织保障。所以，村社治理之中，合作社组织与农民之间纵向互动性关系的形成（包括与入社成员、带动农户和一般农户之间的经济联系和经济利益的协调）乃至于互动质量的高低，农民组织化程度及合作社组织发展状况是最为主要的一个因素：合作社组织能否真正凝聚和实现农民的利益诉求（其最终取决于合作社组织社会资本存量的高低）。当然，其也还与村庄环境，诸如信任、互惠、灵活性、声誉机制和有效沟通等关系机制有着极大关联，其中特别是信任与声誉机制是促进双方持续合作的关键。值得一提的是，在笔者调研的许多村庄巾发现，在市场经济条件下，村庄内部的“信任模式”对于合作社组织内部信任及其与农民之间互动性关系的形成和互动质量的高低的确有着举足轻重的影响：制度信任较强的村庄及合作社组织运行最好，机构依附信任较重的村庄及合作社组织次之，关系信任的较重的村庄及合作社组织则最差。对此，将另辟专门论述，此处因篇幅暂不赘述。

总之，合作社组织的发展，是“国家退场”逐步释放“市场力量”和“社会空间”的结果，其发展加速了乡村社会利益结构与利益关系的分化和重组从这一角度看，村社场域中，无论是横向关系的“层化”与“多元化”，还是纵向层面的“中间层”形成和各个主体之间关系“互动性”强化，都或多或少地与合作社组织发展有着莫大关系，特别是伴随着合作社组织渗透进人们日常生产生活领域的自治能力的不断增强，它会在极大程度地改变着乡村治理的生态环境，促使乡村治理结构和模式发生根本性的改变。所以，有论者说：“村庄治理比较好的往往是那些村庄和谐风气比较浓厚和合作文化比较强的村庄；村庄治理比较差的往往是社会信任程度比较低，或是政府和村十部在前期将村庄信任和合作文化破坏比较厉害的村庄。”而且合作社组织的发展水平越高，其参与村庄治理的有效性、民主性和公益化水平就越强，村庄治理状况也就会随之越好。由此，若就组织机制而言，应当说，市场化、契约化、组织化越来越深地嵌入进乡村基层治理机制之中，进而以党领导下的村委会为治理主体的一冗化“行政性整合”的格局逐渐被打破，从而使构建多元化的“协商性整合”机制成为乡村社会治理体制变革的未来走向这可能也就是为什么2013年的“中央一号文件”中特别提出农民合作社组织“是创新农村社会管理的有效载体”的一个极其重要的原因。所谓的“有效载体”，就是指合作社组织在村域之中能够引导农民广泛参与村级民主管理、健全村级民主决策和民主监督机制，成为加强和创新乡村社会管理的“重要依托”。当然，需要看到的是，合作社组织参与村庄治理是在一定的经济社会环境中进行的，经济发展程度对治理模式的选择至关重要在对某一地区村庄治理主体选择进行研究时，必须要考量其经济社会发展状况，研究治理的外部环境和条件，理性分析影响治理的外部环境和条件，如经济发展程度、民主发育程度、文化历史传统、地理区域位置等冈素。对于经济欠发达的地区，最重要的就是，合作社组织以何种方式嵌入村庄社会形成的治理模式更能促进村庄经济的发展；对于经济发达的地区，则可能就是合作社组织以何种方式嵌入村庄社会形成的治理模式更能促进村庄公平的实现。因为经济发展水平差异引发的价值诉求是不相同的，即经济落后村域的民众更多要求的是效率，经济发达村域的民众则更注重对于公平公正的追寻。