破题自“一本总规”开始

破题自“一本总规”开始

“总规”是神，“总图”是形。规划成果固然是要“神形兼备”，但“神”是灵魂和头脑，而“形”则是躯干和四肢

日前曾以开化“多规合一”试点中的“三个一”之总体构想，谈过自己对探索市县规划体制改革的一点想法。不料成稿次日，就读到了中央全深改领导小组第13次会议的新闻报道，其中特别引起我关注的是两条。一是总书记强调“试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。试点能否迈开步子、趟出路子，直接关系改革成效”。二是“会议同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等开展省域‘多规合一’改革试点。”

回想我到开化和试点一线的同志们所做的交流，深感中央的改革决心坚定和思路明晰。原先心想现有体制短期内不可撼动，规划改革限于市县的市不但指向县级市，还包括了设区市已属不易，短期内就别想更高层级的作为，不料今日试点，居然还扩大到了省级。且在试点地方普遍困惑纠结于“上面不动下面动，越动越被动”；“条条不改块块改，越改越难改”之时，总书记的一番对试点工作的振聋发聩、撑腰打气，无疑是为改革注入了更为强大的精神力量。

开化的规划体制改革，发端于“一本总规、一张总图、一套体系”的“三个一”总体构想。但作为突破口，还是选在了第一个“一”，也即“一本总规”上。这是因为，“总规”是神，“总图”是形。循此理解，开化规划试点首先从编制好“一本总规”开始。但是具体承接这一开创性任务的浙江省发展规划研究院，更有一个传统的业务指导思想在那里起作用。也即他们经常挂在嘴上的两句话：“以（课题、战略）研究带规划、以规划带项目（咨询、评估）”。他们不急于上手就编制，而是首先做了一个《开化县发展总体规划框架思路》的研究，理清和厘定一下这一创新规划的功能定位、性质特点、基本思路和基础数据（图件）。待这一切成竹在胸、烂熟于心之际，规划成果本身不过就是倚马可待、下笔千言的事情了。

当然，这个“发展总规”也不是空穴来风、无中生有的东西。说得透底一些，其实就是传统发展规划与时俱进的创新而已。但在我来看，历来的发展规划编制及其成果，也有几个很突出的问题。一是期限上，发展规划短而城乡、土地、环保等规划长，前者难以指导后者；二是在内容上，发展规划偏重于目标和任务，对国土空间开发的约束性偏弱；三是在地位上，发展规划缺乏专门的法律支撑；四是在审批上，发展规划审批层级低，其它空间规划审批层级高，存在着一定的错位。总体而言，前两者更多是技术性的，后两者则是体制性的。

开化规改试点从技术上的“问题导向”出发，一是明确“发展总规”虽然规划期限目前还是五年，但主要目标任务和空间布局，都展望到2030年也即15年。事实上，以长规划期限标榜的城乡、土地规划，执行过程中也是大体五年修编一次。待今年五中全会过后，发展规划是否会借鉴那种“长编短修”的模式办理，也未可知。

二是依托空间规划的既有成果，强化“发展总规”的空间布局定位和优化导向。站在前人的宽阔肩膀之上，结合对开化县域国土空间资源综合评价最新成果、中长期发展趋势战略分析、开展城镇发展、农业生产和生态保护“三类空间”的整合划分，提出“源于过往但又高于过往”的战略性、基础性、综合性、统领性的空间总体安排，是本次“发展总规”研究的一大要义。于是，我们读到了20张附图的清单：从资源环境承载能力评价图、县域“两规（在此指城乡和土地）建设用地差异图，到空间结构示意图、“三类空间”总图；从县域城镇发展格局图、生态红线图，到县域产业布局示意图、综合交通示意图。如此等等，不一而足。

至于涉及体制的后两条，别的地方困惑纠结倒也罢了，类似开化这样的试点地方实在大可不必。所谓试点，就是让你对既有做法有所改革、有所突破。如若一切是“外甥打灯笼——照舅（旧）”，又何必授予您试点的“尚方宝剑”呢？当然，改革也不是折腾，更不是胡闹，您要得讲得出“观照”和“探索”的道理来——就像总书记说的，“要牢固树立改革全局观，顶层设计要立足全局，基层探索要观照全局，大胆探索，积极作为，发挥好试点对全局性改革的示范、突破、带动作用”。

浙江省政府咨询委学术委副主任、研究员