社会资本参与公共租赁住房建设的思考

张 琼

社会资本参与公共租赁住房建设的思考

张 琼

国务院在2012年7月11日发布的《国家基本公共服务体系“十二五”规划》里提出，国家建立基本住房保障制度，维护公民居住权利，逐步满足城乡居民基本住房需求，实现“住有所居”。“十二五”期间，将增加不低于1000万套公共租赁住房以解决“城镇中等偏下收入住房困难家庭、新就业无房职工和城镇稳定就业的外来务工人员”的住房问题。为实现这一目标，规划里提到将“进一步完善土地、财税、金融等政策体系，建立稳定投入机制，加大财政资金、住房公积金贷款、银行贷款的支持力度，引导社会力量参与保障性安居工程建设和运营。”作为保障性住房，公共租赁住房投资规模大、收益水平低、资金回收周期长导致其融资困难，如何拓宽融资渠道引导社会资本参与公共租赁住房建设，值得进一步研究。

一、我国公共租赁住房融资模式现状

自2009年温家宝总理在政府工作报告中首次明确提出“积极发展公共租赁住房”，我国公共租赁住房政策已经实施6年。六年来，相关专家学者不断探讨和研究公共租赁住房的融资模式，一定程度上拓宽了公共租赁住房的投融资渠道。

（一）政府投资为主导

公共租赁住房作为保障性住房，其利润远低于商品住房，使得私人部门和社会资本参与投资的动力不足，其资金主要来源于政府投资。政府对公共租赁住房的投资方式主要有：中央和地方政府直接拨款、公积金增值收益、公积金贷款、地方政府一定比例的土地出让净收益以及租金收益等。

（二）投融资平台和政府专门机构融资为补充

投融资平台是借鉴国外住房保障的经验建立的能规范公共租赁住房的运营及管理、企业化运营的专业服务机构。目前有部分城市（如山东的青岛）建立了该模式用于公共租赁住房融资。

政府专门机构是指由政府建立的专门负责公共租赁住房的资金来源机构，其以市场化融资为主，政府财政拨款为辅，同时再利用相关优惠政策，吸收社会及企业资金。

（三）企业单位、工业园投资非政府类公共租赁住房

企业单位、工业园投资建设的公共租赁住房主要是宿舍式的，以满足该单位和工业园区的新就业职工和外来务工人员的住房需求。该模式里，企业单位、工业园投资为主，政府给予适当补贴，员工承担较低租金。如，武汉市富士康工业园的员工宿舍就属于该模式。

（四）“城中村”改造项目里的“洪山模式”

该模式具体运营方式是，“城中村”的村民委托集体经营实体与政府的公共租赁房运营机构签订包租协议，然后由公共租赁房运营机构根据相关政策将房屋出租给住房困难家庭。政府的公共租赁房运营机构向村集体按市场租金统一支付租金，然后以市场租金70%的价格出租给租房困难家庭，租金差价用政府公共租赁住房专项资金解决。这个模式比较适合“城中村”改造项目里村民有富余房屋的条件下开展。武汉市洪山区的马湖村和南湖村率先实行该运营模式，被称为“洪山模式”。

二、社会资本参与公共租赁住房建设阻力分析

由我国公共租赁租房融资模式的现状可以看出，虽然有少量社会资本试探性地参与社会类公共租赁房的建设，但是目前我国公共租赁租住房的建设仍然以政府投资为主。显然，社会资本参与公共租赁住房建设存在阻力，如，投资收益低、投资周期长、缺乏激励措施和退出管理机制不完善等。

（一）投资收益低于商品住宅建设

公共租赁住房是保障性住房，有政府的政策支持，其投资的安全性相对较高，但其租金收入必然低于同类商品住宅。并且由于公共租赁住房建设还处于探索阶段，政府保障性政策并不完善，导致社会资本一般倾向于商品住宅的投资。

（二）投资回收周期长

目前公共租赁住房采取的是只租不售的方式，投资回收周期相比可以出售房地产项目必然会长很多。公共租赁住房投资回收周期长，企业风险会增加，大多数企业都不会主动参与这种投资。

（三）缺乏具体的激励措施

国家在近几年的文件里，多次呼吁引导社会资本参与公共租赁住房建设。但是社会资本参与公共租赁住房建设有哪些政策优惠以及具体的激励措施并没有明确制定出来，人们对此处于观望态度。

（四）退出管理机制不完善

公共租赁住房退出管理机制不完善，大多数房地产开发企业和社会机构对公共租赁住房的循环利用并不看好。公共租赁住房的承租者没有内在动力主动申报其收入改善情况，导致现有房源利用效率不高，也必然会影响公共租赁住房投资方的资金利用效率。

三、社会资本参与公共租赁住房建设的建议

在公共租赁住房制度实施的6年时间里，社会资本参与建设主要是试探性的。但是要实现不少于1000万套公共租赁住房的建设目标，拓宽融资渠道势在必行，如何引导社会资本参与公共租赁住房建设是关键。社会资本参与公共租赁住房建设可以是直接投资、间接投资，也可以是直接和间接投资融合的方式。

（一）社会资本直接参与公共租赁住房建设

社会资本直接参与公共租赁住房建设，主要是指房地产开发企业直接参与公共租赁住房的建设和供给。具体操作步骤为：有意向和经济实力的房地产开发企业在政府部门进行注册登记，申请参与公共租赁住房的建设和供给；然后由政府相关部门审核批准并颁发相应资质文件；该房地产开发企业按照政府的规划进行公共租赁住房的建设和供给。为了鼓励房地产开发企业参与公共租赁住房建设，政府相关部门可以在税费上给予减免，另外，在商品住宅项目的审批上优先考虑该企业。当然，这需要政府部门针对此方式制定一系列的法律法规。

（二）社会资本间接参与公共租赁住房建设

社会资本间接参与公共租赁住房建设，主要是指社会资本通过为公共租赁住房建设提供资金参与到公共租赁住房建设、运营与管理中。初步的做法是：政府相关部门制定一系列法律法规，规定相关部门可以通过REITs模式、ABS模式、PIPP模式和BOT模式筹集资金建设公共租赁住房；同时，确定个人、非银行企业和机构、银行等都可以参与公共租赁住房投资。个人和非银行企业和机构主要是购买政府部门发行的公共租赁住房债券或者信托机构发行的相关基金；银行机构主要是直接为公共租赁住房建设主体提供中长期贷款。

（三）直接投资和间接投资相融合的方式参与

政府部门建立激励机制以鼓励社会资本参与公共租赁住房建设，鼓励不同社会资本进行协作与融合。如，获得公共租赁住房建设和供给资格的房地产开发企业可以通过发行债券、向银行申请中长期贷款等方式来筹集资金，实现直接投资和间接投资方式的融合。

（作者单位：武汉东湖学院经济学院、武汉生物工程学院管理学院）

责任编辑：代建明

本文系湖北省教育厅人文社会科学研究项目，编号：2011jyte187；项目名称：《湖北省公共租赁房财务策略研究》；项目负责人：张琼。