以政府职能转变促进多元共治格局发展

文/深圳大学管理学院 杨春玲

一、转变政府职能

当前中国社会进入转型期，社会依存程度加深，互动沟通频繁，等级制的协调丧失其优越性。面对社会新变化，政府需要发展多元主体共同治理的社会管理模式，而发展多元共治格局的前提要求就是转变政府职能。

（一）政府职能的定位。党的十八大报告对政府社会建设职能进行新的定位，明确指出：“加强和创新社会管理，提高社会管理科学化水平，必须加强社会管理法律、体制机制、能力、人才队伍和信息化建设。”

我国正处于转型时期，社会矛盾不断凸显，处于发展阶段的社会组织还不具备自我调解能力，社会矛盾还必须运用法律手段解决。所以政府职能定位关键在于加强立法，保证法律的明确、规范、强制性及法律的尊严和威慑力，为社会管理提供有效的法律支持。

建立社会组织基本体制和运行机制是促进社会组织稳定发展和正常发挥作用的前提，也是对社会组织实施有效管理和监督的前提。而这些机制体制只能由政府提供。

社会组织能力不足将会制约多元共治格局的发展。因此，政府需要推动社会组织的能力建设，提供各种形式的财政支持和推动民间捐助，并积极探索在非营利模式下的社会组织财务经营模式，提高社会组织的能力与自主性。

社会组织中许多是为社会管理提供专门化的服务，而服务水平在很大程度上取决于其人员的专业化水平。因此需要政府发挥其职能，大量培养和使用专业社会工作者，壮大社会管理的人才队伍。

社会管理信息化建设是创新社会管理的关键，是了解民意、化解社会矛盾的迫切需求。因此，政府需要履行职能加强信息化建设，创建信息服务中心，促进政策与民意传达，加强官民之间的联系沟通。

（二）政府职能的转变。党的十八大提出了政府社会建设职能的新定位，可是现阶段的现实是政府职能还没有按照十八大的要求转变到位，还存在着一些局限性，所以我们必须以新定位为目标，不断推进政府职能的转变。

建国初期，计划经济体制下的社会管理以管制为基本理念，政府包办一切事物。随着社会的发展，政府“全能”管理的弊端日益显现。改革开放后，政府进行多次机构改革，不断推进政府职能的转变，向具有更多管理色彩的职能转变。但是，还是没能破除一元管制色彩。

党的十八届三中全会提出了一个全新概念“国家治理”，提出未来政府职能应该是通过确立共识、共同目标，实现社会自治。但是，现阶段的现实是由于传统观念的制约，政府职能转变还面临着一些困境：政府与社会之间关系还未理顺；多元治理主体发展不成熟；法制建设滞后等。

在社会管理中，政府与社会关系还未理顺。首先，政府包揽一切经济和社会事务，挤压了社会成长空间，压制了社会活力。其次，政府对社会组织和事业单位实行的是直接管理，导致社会组织和事业单位缺乏自主性，过分依赖政府组织。最后，政府忽视社会管理和社会建设。像公共产品和公共服务这些应该是政府管的，出现职能“缺位”问题。

在传统社会管理体制下，形成了强政府、弱社会的政治社会结构，导致社会组织发育不健全。改革开放以来，政府一元主体地位逐渐松动，公民和社会组织的地位不断提升，多元主体共同管理社会的趋势逐渐显现。但是，中国社会组织发展仍然面临着诸多体制性障碍，与政府治理能力相比，中国社会力量发育程度依然弱小，发展进程相对缓慢。

现阶段的现实是“公民有序政治参与”制度并没有真正得到落实与实行，社会治理权力也没有真正回归到社会，导致政府形象的损害和公信力的缺乏。究其原因，还是法制建设不健全，一些好的政策得不到保障。

二、当前构建多元共治格局的几个重要任务

在实现政府职能转变的基础上，政府所要做的事情就是明确自己在社会治理当中的责任，更好地实现多元共治的社会管理目标。

（一）创建促进多元共治的环境。政府需要创建一个能够促进多元主体共同参与社会治理的环境，即：创建信息条件、交流条件、对称条件、监督条件。首先是信息条件。政府要完善关于信息制度的安排，以帮助参与社会管理的公民、社会组织能够援引制度安排，来帮助他们找到有关他们问题的信息，那么更好的前景会出现。其次是交流条件。政府应该建立多元主体平等对话的交流平台。在这个平台中，没有某个参与主体掌握主动权充当领导者，各参与主体都是为了谋求促进相互理解与共同发展的伙伴，协商谈判解决彼此之间的矛盾，坚持对话以“减少噪声干扰”，交换资源以实现协同增效作用，以期以较低的社会成本和较高的社会效率实现一致同意的宏观社会目标。再次是对称条件。政府需要制定一组共同的规则，对权利和责任作明确的规定，以期达到权利和责任的真正对称。最后是监督条件。需要创建监督平台促进“公众之眼”的发展，以提供足够的监督来阻止社会治理参与主体背信和制裁背信者。

（二）处理政府与社会组织的关系。多元共治意味着政府变得不那么有力而采取低姿态，政府作为一个几乎并不比其他方面重要多少的合伙者，与社会组织联合起来在社会治理网络中发挥作用，形成相互依赖关系，共同分担责任，集中使用共同的资源、专门知识、技能和计划而共同受益。但是，现阶段的现实是社会组织发展还不成熟，政府需要培育扶持和依法管理社会组织。鼓励和支持社会组织的发展，首先放宽社会组织准入登记、简化登记程序、完善备案管理，壮大社会组织的队伍。其次要积极研究政府向社会组织转移职能、购买服务等政策措施，将社会组织能够接得住的社会事务转移给社会，培养社会组织的自主性和能力。最后是协调和落实社会组织税收优惠政策，减轻社会组织发展的负担，增强社会组织的实力。总之，在现阶段，政府应该积极培育社会组织，让社会组织成为社会治理的有生力量。

（三）调动公民的参与积极性。现阶段我国公民参与仍然存在着无序、渠道不畅通等困境。所以，政府的任务就是创建公民参与的良好环境。首先建立健全公民政治参与的制度体系和规范体系，让公民参与有法可依，有制可据。其次，积极培育公民社会，增强公民主体意识, 鼓励公民参与社会选举，全面提高公民参与能力。最后，公开与公民息息相关的社会管理信息，破除官民间的隔阂和对立，实现官民有效的沟通，激发公民的主人翁精神。

三、构建多元格局的几个实践模式

改革开放后，社会组织发展已经取得了良好成绩，但是与政府治理能力相比，中国社会组织发育程度依然弱小，发展进程相对缓慢，前景也不十分明朗。所以，需要政府建立健全各种制度化的沟通渠道和参与平台,加强对社会的支持培育,鼓励社会组织的发展成熟，促进多元共治的发展。全国各地区纷纷进行积极的实践探索，尤其是处于改革前沿的深圳市。在深圳的实践探索中产生了几个比较有代表性的模式，比如：党建引领、多元参与模式；购买社会服务模式；政社合作模式。

（一）党建引领，多元参与模式。“福田实践”以社区综合党组织为核心，形成区域化党建工作模式。探索新型社区治理模式，理顺党组织、居委会、工作站三者关系；放权社区，充分调动社会组织、企业和群众的积极性；简政放权，加强社区自治，并通过民主决策和民主监督，让广大居民在社区治理中“说得上话”“管得成事”；完善区域内党组织沟通协调机制，把各辖区单位组织起来，共驻共建，资源共享；以群众需求为导向，增强服务的针对性，开展党员“一站式”贴心服务，做好服务党员工作。

（二）购买社会服务模式。2011年花果山社区在全市率先将社区工作站的13项行政服务职能（除去行政执法）全部外包给了一家“阳光家庭花果山社区服务中心”，业务外包、人员也分流，社区工作站没了，实现了“花同样的钱做同样的事，但效果更好了”。并以“政府给钱要先打分”这一举措来激励社会组织的成长和保障服务的质量。已购买服务为主的社区模式最重要的目标是实现居民自治，并依靠居民自发形成的“公众之眼”监督向社会提供服务的社会组织。

（三）政社合作模式。龙华新区西头新村实行“政府支持引导、居民自主管理、多方良性互动”的业主自主管理模式，使昔日的“问题村”变成了今日“模范村”。成立业委会，集体协商解决小区事物，提供基本服务，实行透明化管理，带动居民共同参与小区建设。西头新村自治模式与党的十八大及十八届三中全会有关社会治理的精神高度吻合，共建促进，居民自主管理的模式，减少了政府的管理压力，实现了双赢、符合未来社会发展方向，为城中村治理提供了“样板”。

上述三种模式在实践过程中的着力点分析：福田社区实践的重点就在于理顺政府与社会组织之间的关系、动员居民的自治积极性和强调政府与社会组织之间的协商合作；花果山社区则是通过向社会购买服务，让权力回归社会，同时又促进社会组织的发展壮大和居民参与积极性的提高，实现“善治”；西头新村改革得以成功的一个因素就是政府与公民之间的信任，政府将管理社区的权力下放给业委会，强调群众自治的同时也提供支持和帮助，实现社区中的多元共治。这三种模式得出的经验：理顺政府与社会组织的关系、权力回归社会、提高群众参与积极性、政府与社会组织协商合作，都昭示着一个主题——以政府职能转变促进多元共治格局的创建与发展。

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