坚持全面数据开放重点关注数据开发美国政府数据开放的经验与启示

文 李辉 汤天波

OECD在《探索数据驱动创新作为一种新的增长源泉》的报告中指出，当前全球经济社会已进入数据驱动的增长模式，数据已成为打造显著竞争优势、驱动创新和可持续发展的核心要素。政府部门是最为丰富的公共数据资源持有者，政府数据开放共享、二次开发（挖掘、重组、混搭）可以产生巨大的经济价值。当前，政府公共数据开放共享，已经成为美国、英国、印度等多国政府推进“数据驱动创新”的主要手段。其中，美国是数据开放的先驱，美国政府将数据作为资产进行管理，在国家战略上予以重点关注，积累了丰富的实践经验。提出的“数据是未来的石油”等数据观，对数字时代美国的国家竞争力产生了深远影响。

基本情况：三大主体职责明确、运转顺畅

美国政府数据开放主要涉及政府部门、数据平台和商业组织三大主体。其中，政府部门在数据采集、处理、标准化和发布等方面扮演重要角色，是数据开放工作的核心；数据平台是中间桥梁，公共数据通过平台进行公开，是数据提供者与数据用户的接口；商业组织是公共数据的直接用户，从数据开放平台上选择和下载数据进行开发，创造新的价值。

一是政府部门政策明确、执行有力。2009年奥巴马就任总统以来，连续出台了一系列政策，逐步明确了美国政府数据开放的框架与路径。《透明与公开政府备忘录》（2009年1月）明确了政府公开工作的三大原则：透明、共享与协作；《公开政府命令》（2009年12月）提出了具体政策措施，向各级政府部门下达了具体的开放命令；《数字政府：建设21世纪平台为美国民众提供更好的服务》（2012年5月）制定了数据开放工作路线图；《执行令——将信息开放与可机读作为默认政府工作》（2013年5月）明确了开放数据的阶段性任务，强调应“将数据作为资产进行管理”；《美国开放数据行动计划》（2014年5月）在较为系统的政策框架基础上，对数据开放工作进行了全面总结，并提出了改进与完善的举措。在制定政策的同时，奥巴马政府任命了联邦信息官推动政府数据开放工作，并在财政预算方面给予大力支持。

二是“一个门户多个协同”的数据平台逐步完善。汇集各类政府数据于一身的数据平台，应具备整合功能和开放性。数据平台汇集各级政府的公开数据，民众可以下载、浏览公开的数据并进行评价和互动反馈。美国政府数据公开数据平台采取一个核心网站为主、多个特色网站为辅的模式。Data.gov（2009年5月正式上线）是美国政府数据门户网站，致力于整合来源于各级政府部门、广义公共部门、自愿参与的企业及他国政府的所有开放数据，建立“一站式”数据门户，通过分类索引、统一元数据格式及地图提供数据，并为开发者提供API接口，方便用户进行高效地开发利用。同时，美国政府还建立了一系列不同职能的网站，丰富和完善政府数据公开（表1）。

三是数据开发利用模式逐渐成熟。在大数据产业发展中，全面公开的政府数据是其中最为庞大的数据源，是产业创新的基础要素，对产业发展起着至关重要的作用，其开发利用的价值创造模式已较为成熟（图1）。对于有限公开或不公开的政府数据，美国波士顿政府也在探索进行二次利用的模式。波士顿“黑客空间”计划在波士顿地区建立了一个可以亲身体验的大数据展示应用空间，也就是对于非全面公开的数据，可以由政府成立一个大数据处理平台对政府自身的数据进行处理，在保证政府数据不发生外泄的情况下，可以二次开发利用创造新的价值。

表1 协同推进政府数据公开的网站

实践经验：从强调开放向关注开发转变

一方面，大数据环境下政府数据的供给与需求存在差异。在政府数据公开中，政府是数据的供给方，而用户则是数据的实际需求方。在实际开放过程中，供给与需求往往存在着差异。有大量公开的政府数据的实际使用频率很低，而有些数据的实际需求频率却非常高。如环境、经济、交通、能源等数据需求旺盛，而描述政府预算开支等情况的有关数据下载使用频率很低。德勤咨询（Deloitte Consulting）对英国政府公开数据应用情况的统计也可以看出，地理空间数据的应用最为广泛，其次是环境、经济、交通、能源和基础设施等。此外，国家不同，可能受欢迎的数据也不同。但总体上看来，交通运输及地理相关数据最受欢迎，实际上也最能产生价值。

另一方面，从注重开放向注重开发转变。在全面数据公开的背景下，针对数据供给与需求的矛盾差异，美国政府已从单纯的政府信息公开转向数据的开发与利用。2012年3月发布的《大数据的研究和发展计划》提出，联邦政府五大部门投入大数据研发，并给出了十二个关键部门开展大数据研发应用的行动计划，将大数据研发与应用上升到美国国家战略部署。2012年5月发布的 “数字政府策略（Digital Government Strategy）”启动了五个联邦政府的先导计划。在新的数字蓝图下，美国政府希望用户能够多渠道获得政府数据，鼓励应用程序开发人员的创新，在所有机构网站根目录下都加了“开发者”页面，方便开发人员快速提取、使用政府网站资源并开发新应用。

同时，我们也应注意到，美国政府在数据公开过程中也遇到了很多障碍。高德纳咨询公司（Gartner）的报告指出，美国的政府数据开放自2011年开始衰退。一方面是由于联邦预算的削减；另一方面，一些部门开放意愿不强，开放数据质量较差，受到法律、公共安全等方面的约束等也是主要原因。由国土安全、法律约束、成本、收入、权利、所有权心态这几方面共同导致政府部门主观开放意愿不强、开放程度受限，极大地影响了整体开放效果。

图1 包含政府开放数据的大数据价值创造模式

几点启示：上海应率先突破、有所作为

上海在政府数据开放方面布局较早。2011年启动了《加快政府部门公共信息资源向社会开放，促进信息服务业发展》的专题调研，2012年6月市政府办公厅和市经济信息化委员会牵头9家试点单位启动了政府数据资源向社会开放的试点工作，开通了上海市政府数据服务网，目前已覆盖大部分政府部门。总体上看来，上海政府数据开放走在了全国前列，但还存在开放量欠缺、更新频率不高、宣传推广乏力、开发应用不足等问题，尚未全面调动起各创新主体的积极性。

市委、市政府《关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》明确提出，“深入推进地理位置类、市场监管类、民生服务类等政务公共数据资源开放应用，鼓励社会主体对政务数据资源进行增值业务开发”。政府掌握着相对齐全的数据，要让这些数据真正成为资源、更好地推动经济社会发展，需要打通纵向和横向的分割，开放共享。建议重点推进以下工作：

一方面，加强数据的开发应用。从美国的经验来看，政府数据的创新应用才是政府数据开放的主要目的。上海应基于现有的良好基础，进一步扩大数据开放程度与深度，同时加强格式标准的制定与规范化，强化数据的可用性，面向开发人员加强API的开发，充分调动创新型企业利用政府数据进行创新的积极性，真正把重点放到数据的创新应用上。

另一方面，营造大数据领域的创新创业氛围。数据开发，并不一定是专业的大型数据技术公司才能实施的。随着 “众包”模式的兴起，任何有创新思想和技术的人，都可以利用政府数据开发相关的APP，研发新产品或者提供新服务。政府数据开放鼓励了“平民企业家”的出现，他们可以提供基于公共部门数据的社会服务。上海可通过政府数据开放营造大数据领域的创新创业氛围，在大数据产业中形成“大众创业、万众创新”的新局面。