基于新常态公共服务下政府采购监管绩效研究

作者简介：马嘉诚（1985-），男，本科，研究方向:政府采购。

［摘要］本文主要以新常态公共服务下政府采购监管绩效服务为研究对象，从预算制度不完善、缺少实操法规、无决算汇总、权责不清、未引入第三方服务等方面，追根溯源分析当前存在的原因和问题，探讨从绩效评估、评估体系、项目管理三个方面制定相应的可实操的运作办法和实用方法，并提出切实可行的建议措施，从而实现绩效问责机制。

［文献标识码］A

文章编号：1671-0037（2015）09-60-3

收稿日期：2015-8-5

Research on Government Procurement Supervision Performance based on the New Normal Public Service

Ma Jiacheng

（Zhengzhou Municipal Finance Bureau Zhengzhou Henan 4500000）

Abstract：This papermainly takes the government procurement supervision service performance under the new normal public service as the research object，from the imperfect budget system，the lack of practical opera⁃tion regulations，no accounts summary，unclear responsibilities，without introducing the third party service and other aspects，analyzed the cause and problems existing at present from the source to explore the formulation of corresponding practical operation method and practical methods from three aspects of the performance evalua⁃tion，the evaluation system and projects managements，and puts forward some feasible suggestions and mea⁃sures in order to achieve the performance accountability system.

Keywords：public service; supervision; regulation;performance; research

政府采购作为一种以政府为主导，以政府各部门为主体之一的采购行为，是政府在经济活动中影响并调控经济的有力杠杆，是调节资源配置、调控经济运行的一项重要职能，绩效管理作为有效的管理工具和方法被运用到这一特殊领域，可是历年来无论是监管内部人员还是媒体舆论大部分关注点都在财政支出和采购结构或节支率等方面，从而造成理论水平和实操手段的互相矛盾，如何节省开支与改善绩效之间的矛盾，如何避免创造效益与突出管理的矛盾，避免出现“市场失灵”和“政府失灵”的尴尬局面。财政支出的根本目的在于通过公共资源的有效分配，为社会提供优秀的产品和服务，以最大限度地增加公共福利。现在政府面临着资金的有限性和公共增长的双重压力，这样必然导致资金不能满足社会对货物、工程和服务等需求的增长，迫使政府不得不进行绩效管理，以促进政府资金的有效、有序的使用，达到经济性、效益性和效率性。

1　基本现状

1.1预算体制不完善

政府采购预算不健全，必须建立起一整套行之有效的绩效预算标准，用来衡量被预算的事实，指导预算活动的方向，从而判断经济活动的效益和质量。但是，目前预算指标体系中存在很大的缺陷和漏洞，各项指标混乱，缺乏对未来的“预警”指标。迄今为止，还没有一个得到大家公认且适用的预算体制标准供监管人员使用。所以，在预算制度无依无据的情况下，必然影响采购预算的审计效果以及审计结果真实性，应逐步向绩效审计转变。

1.2缺少实操法规

现如今，由于内控体制不健全，更没有实操相应的法规为依托，只注重财务数据资料和非财务数据资料。对于数据的真实性和合法性并未提出质疑和意见。对于材料本身的真实性和合法性未有适用性法规指导。提高工作实操的质量，对于违规违法处罚的问题，采购法中未有明确说明，实操性不够，对于违纪违法的处罚条款较粗，缺乏针对性的法理依据。加上事中、事后监管难、处罚难、处理难的情况出现。监管部门应逐步完善制定细则转变。

1.3无决算汇总

目前为止，只有前期采购预算，无后期决算汇总。采购资金在使用时中间又缺乏必要合理的变更依据，导致随意改变资金的性质和趋向。这是因为对从业人员的业务工作能力要求不高，对于政策性、专业性和技术性从中所涵盖的各领域知识掌握不够。了解并掌握采购项目的各项技术参数和应用特点，从后往前逐步推进地发现问题达到监管的目的，逐步向决算汇总制度转变。

1.4权责不清

政府全程采购监督过程应有四部分组成：采购预算、采购程序、采购管理、采购效益。但是，目前这四项很混乱，权责划分不清，没有详细周密的计划，对于采购的范围、规模、数量是否达到标准，没有合理的规划。主要表现：是否达到合理的计划，是否按计划预算实施购买，是否按计划所安排的那样制定验收全过程的监督和管理，是否对资金有所延伸，是否对资产进行有效的管理，是否实现财政资金最大化，物资使用是否有效等问题。因此，监管部门应逐步由粗放型管理模式向精细化技术模式转变。

1.5未引入第三方服务

提升绩效评价主体，强化监管部门绩效评价主体功能，探索第三方评价管理模式。要规范操作程序和质量控制要求，健全协调机制，设立各分级分类管理定位并联合各行业协会及业务主管单位制定适用高效宜于操作的实施细则和业务规范。通过招标引进第三方评价机制接受监管部门委托独立开展事实评价，对于代理机构、采购人员、供货商或代理商的内部管理项目制定、部门规章以及综合评定进行绩效评价。由原来政府主导逐步向第三方转变。

2　追根溯源

2.1缺少监督管理系统

绩效管理是政治理性与技术理性的统一体，强化政治理性研究趋向实现政治理性与技术理性的有机结合，跳出狭隘的以政治为主导研究视角的短视陷阱。宏观缺乏绩效管理机构，缺乏统一的法律规范，缺少科学的管理思维，仅仅局限于资金使用的合规性和过程的合理性，微观没有逆向思维和多元思维推导找出问题的根源，忽视资金在公共使用中的价值和项目本身内外因素的综合分析，欠缺应有的约束力 ［1］。

2.1.1监管不力。当被预算单位牵着鼻子走的时候，监管将不复存在。急于在各个法条规则中寻找可以运作的条法依据作为现成的答案，结果陷入所谓的“技术”泥潭而无法自拔，成为单位的附庸和工具，忘记应该履行的职责和使命，这是欠缺评价体系所造成的。

2.1.2评价体系不科学。目前的评价体系只是单方面针对预算单位个体的笼统评价，不够科学和系统。应该在最大范围内整合政治资源和技术资源，进行系统、多元和构建，打破公共事务的垄断局面，实现公共资源的多元供给，消解组织结构的扁平化。实现下放权力和业务流程的重生。强化人力资源激励机制，以信息化大数据为依托的新行政运行模式等评价体系。

2.1.3创新评价方法，逐步建立起自我评价与外部评价相结合，定量评价与定性评价相结合的多种绩效评价方式，确保绩效评价的权威性、透明性、公正性，科学合理地运用成本效益分析法、比较法、因素分析法、最低成本法、公众评判法等多种评价方法对各单位的采购工作量化进行经济性、效率性和效益性客观评价，达到摩尔战略三角模型公共价值的体现与蓝图。

2.2规范化程度不够完整

目前采购状况各环节规范化程度不强，不同层面和不同阶段内容将大不一样。确定不同的人作为评价主体是规范化的关键。而监管部门就是评价的设计者和组织者。设计不同的评价主体，使专家来参与设计不同的分值。

2.2.1专家不足。目前因为省、市、区抽取专家库一致，过去专家中“专家”不“专”的水分并没有进行竞争优胜劣汰，这样必然出现专家不足的情况，如何构建合理完善科学的专家库成为关键。实行专家定期抽查检查审核机制，将每一位专家纳入监控，实施定期不定期的专家评审、考核和通报，确保工作质量，并与专家绩效评价业务委托相挂钩，营造出“专家敢说，中介敢评”的氛围。

2.2.2扩大中介范围。当前情况中介尤其是中介服务欠缺，使得监管缺乏后劲，在没有扩大中介参与的情况下，单纯的人为监管必然成为不法供应商和不良采购人员腐败的温床。研究制定规范中介参与行为，认真总结经验，充分利用已建立的各类专家库，扩展中介范围，由原来的部分服务逐步向工程、特殊货物等疑难高特复杂行业推进，提高评价的权威性和公正性。

2.3欠缺管理与技术的洗礼

目前，由于采购监管人员素质普遍不高，业务素质欠缺，更没有先进的管理理念和模式，缺少专业技术的参与。只能用两法两条例来管理，缺少其他法理依据来保护监管人员，无法形成创新性思维和多元思维管理模式，没有走出去沉下去放下去是问题的关键。

2.3.1监督督导库。吸纳各个行业协会和团体的力量以及各监管部门的协作，组成联合督导组，进行实地考察调研，制定相应的督导人员储备库，进行有效管理。

2.3.2评价内容。应以单位基本情况为立足点，划定年度月度绩效目标，设定情况，包括预期总目标及分阶段目标等，项目的基本性质、用途和主要内容，涉及范围。项目管理情况，监管制度、办法的制定及执行情况。投标情况、调整情况、完成验收情况等，有理有据有节地进行前期、中期、后期的组织监管。同时包括日常管理建设、日常检查监督建设情况等。

3　建议措施

3.1扩大采购范围

紧密围绕财政支出，推进政府采购扩面增量工作。并结合新预算体系改革和财税收支结构调整的新变化，按照应采尽采的原则，着力拓展政府采购管理实施范围。深化预算管理制度改革，完善和细化政府采购预算编制。结合优化投资结构、支持强农惠农富农以及保障和改善民生等财政政策的落实，加大对服务类采购项目的实施力度，争取将更多的公共服务、专业服务、环保产品等传统服务项目纳入政府采购范围；深入调研了解消费需求、强农惠农等积极财政政策的落实，扎实开展保障性安居工程、水利设施建设及抗灾救灾物资等关系民生项目的采购管理工作。

3.2推动数据改革

大数据正在贯穿于从宏观社会到微观市场的各个环节，时代在跟进，就必须要打破信息壁垒和体制封闭结构，改变原来由政府为主导的运行模式，以此提升政府采购在宏观经济发展和微观经济细化研究、环保生态研究、教育和国家安全等方面的能力。并突破数据采集、存储和分析成本障碍，出台相应法律法规，明确各行业产生数据的所有权。建立健全由数据使用者承担保护企业隐私责任的数据安全管理规则体系，同时防止大数据成为不透明、不可追踪的“暗箱”。从根本上推动制造业、服务业、金融业等经济领域改革，引导改变管理模式 ［2］。

3.3建立决算统计

预算执行过程就是强调法定的政府预算的贯彻过程。但若产生一些突发事件或客观情况则会影响预算的执行，因此，决算情况不可能与预算情况完全一致。目前采购预算在做而决算属于空白？只有在源头上控制采购预算和决算的支出才可以从根本上宏观控制绩效考核和发挥监管的作用。从中间的制度上完善和加强采购监管的力度和作用。在事前的预算执行中监控，在事中事后的监管中发挥指导作用，释放改革红利。

3.4探索激励机制

推动财政激励机制，就是利用财政刺激税收收入快速增长的制度和办法。通过绩效考核和技术增长率来达到优化政治经济组织的目的。通过合作和竞争的形式及实施将人类活动组织起来的规章的那些制度。按思所意，财政激励机制可包括：财政支持经济特别是重点税源发展的政策措施；财政体制中鼓励和奖励企业科技税收增长的政策措施；财政收入的增长对企业升级改造资金支持的政策措施等。

3.5规范管理规程

规范化管理必须要有一整套的价值观念体系，并对所管理的采购经营活动进行整合。管理绩效不仅依赖于制度的管理、方法的运用以及政府的跨界协作能力。改变原来的传统政府为主导的自上而下的管理模式，采取多方参与，多方合作的协调管理模式。在管理模式中形成有第三方服务参与的新型管理规则 ［3］。

3.6建立动态管理

动态监控的方式主要以信息化网络系统为手段，以采取系统自动受理与有规则监控以及人工实地核查相结合的管理模式，并针对采购执行中的各种行为进行事前、事中、事后跟踪检查。并根据系统中的每一项业务信息进行筛查和判断，发现疑点或违规问题及时报警。管理监督部门在各级预算单位实地检查工作时，需有两人以上参与，并出示执法证，并针对检查活动中的相关内容以及事项予以记录和摘录。对检查中存在的问题提出书面报告和整改时限提出要求并签字，同时建立违规整改跟踪反馈机制，并针对反馈的违规信息进行通报。

3.7制定考评办法

绩效考评办法针对三类人：采购职能、供应商绩效、采购人员绩效。量化考评绩效，特别是针对采购中针对的大型复杂特殊性的货物、服务和工程。其中采购职能有待加强，供应商绩效有待细化，采购人员管理有待明确。需要在单位物资供应中，量化应用管理概念，结合物资操作中的过程，较为科学地制定出考评办法和违规细则，激发人员的积极性，形成良好的比学赶超的竞争氛围和理念，提高采购管理的效率。