铁路乘警勤务模式改革构想再探

赵建设

（铁道警察学院治安系，河南 郑州 450053）

铁路乘警勤务模式改革构想再探

赵建设

（铁道警察学院治安系，河南 郑州 450053）

高铁时代，传统乘警勤务模式遇到了许多难题和挑战。“巡乘制”乘警勤务模式在保障旅客列车的治安秩序、有效释放警力、提高乘警的执法效率、提升乘警的执法保障等方面具有显著的优越性。铁路乘警勤务模式改革构想的内容主要包括：固定式勤务模式向多变式勤务模式转变；包乘制勤务模式向巡乘制勤务模式转变；公开式勤务模式向隐蔽式勤务模式转变；全程型勤务模式向区段型勤务模式转变；单一型勤务模式向混合型勤务模式转变；“队辖车”勤务模式向“处辖线”勤务模式转变。

高铁时代；铁路乘警勤务模式

我国铁路运输进入高铁时代以后，旅客列车运行速度大幅度提高，单位距离内占用铁路线路时间急速缩短，新增开行车次数量急速增加，运行方式“公交化”发展趋势越加明显，对铁路治安管理带来了多方面的影响，其中对铁路公安机关乘警勤务模式的冲击尤显突出。

高铁时代，铁路公安机关在旅客列车安全管理工作中，遇到了许多难题，主要表现为：一是如何破解旅客列车安全保障的难题，二是如何破解旅客列车值乘民警单警执法的难题，三是如何破解乘警警力无法满足传统勤务模式（“包乘制为主、添乘制为辅”）下实际工作需要的难题。

笔者经过一年多在乘警支队、车站派出所等各实战部门的实地调研及对不同铁路公安局、处的治安支队、网监支队在乘警勤务模式改革、创新中成功经验的梳理，在对当前铁路公安机关正在探索实施的各种乘警勤务模式在保障旅客列车安全、维护旅客列车秩序、保障乘警顺利执法、提高乘警执法效率等方面的功能、作用、有利因素、不利因素等进行归纳、比较、分析的基础上，提出了在高铁时代对铁路乘警勤务模式的改革构想［1］。

一、铁路乘警勤务模式现状调查

中国京津城际高铁，是中国第一条350公里时速等级的高速铁路，它于2008年8月通车运营标志着中国铁路进入“高铁时代”。此后每年都有新建高铁通车，高铁里程越来越长，动车数量也越来越多。据中央电视台1套新闻节目2015年7月24日播报，中国高铁总运营里程已经突破1.7万公里，居世界第一。

（一）部分乘警支队、高铁大队警力和值乘车辆情况调查

通过表1可以看出，目前高速列车在各铁路公安处管辖图定列车中，已经占到了50%以上。而各铁路公安处在5—7个乘警大队中，仅有1个高铁乘警大队，高铁乘警大队在整个乘警支队中所占的比例与列车数量不协调，且高铁乘警大队警力数量多数不到整个乘警支队警力数量的1/4。

（二）铁路乘警勤务运行模式现状调查

高铁开通以来，高速列车不断增加，繁重的旅

客列车值乘任务与铁路公安机关日益紧张的警力之间的矛盾愈加突出，各个乘警支队的现有警力都不同程度地呈现出难以支撑传统的包乘制乘警勤务模式所需警力的重压。因此，各铁路公安局、处的乘警队都开始对在旅客列车（主要是高速列车）上的乘警勤务模式进行探索，下面简单介绍一下具有典型特征的南京、北京、武汉、广州、郑州等乘警队乘警勤务模式的改革情况。

表1：部分乘警支队、高铁大队警力和值乘车辆统计

1.南京乘警支队。2014年，南京铁路公安处乘警支队首先将10名巡乘警力和66对巡乘制列车全部纳入高铁大队管辖，并形成了固定交路巡乘、重点区段巡乘、重点时段巡乘三种模式。固定交路巡乘，即常态下，按照15天一覆盖的要求，制定巡乘计划，巡乘民警按交路开展巡乘。重点区段巡乘，即在治安问题反弹的情况下，打破常规交路，在问题多发区段往返巡乘。重点时段巡乘，即在“春运”、“五一”、“国庆”等重大节日时间节点，组织大队干部、日勤民警上车，增加巡乘力量，扩大巡乘覆盖范围。

2.北京乘警支队。北京铁路公安处乘警支队于2013年在部分高铁、动车上实施巡乘制。2014年“3·01”暴恐案件后，由于反恐形势需要，以及警卫任务较重，北京乘警支队取消了巡乘制，恢复了传统的包乘制模式。但因警力紧缺，部分列车实行单警包乘。为了弥补单警值乘的不足，北京率先在旅客列车上定编设置了辅警保安员。经过严格的岗前培训，首批60名辅警保安员于5月22日开始执行值乘任务，一警两辅的模式开始运行。

3.武汉乘警支队。从2014年调图以后，武汉铁路公安处乘警四大队（高铁乘警大队）在警力基本保持不变的情况下，承担的车次由过去的15对增加至38.5对，且启动高峰、假日、热备车的频率也在增大。高铁大队按照最新运行图将警力分为56个值乘警组，并分为北线（综合线）和南线两部分。北线实行单警大轮乘制①武汉高铁大队将武汉至北京西8对，至太原、西安、青岛、宁波、南宁、热备车各1对，共计14对列车，全部分列在乘务交路中，每个北线警组按照乘务交路依次轮流值乘。，南线实行单警巡乘制。

4.广州乘警支队。广州铁路公安处乘警支队在其管辖的旅客列车上，采取动车与普速列车分别对待、高速旅客列车与城际动车相互区别的乘警勤务模式。按照“跨局列车随车值乘、局内短线列车区间巡乘”的基本原则，实行了包乘制和巡乘制两种勤务方式：一是跨局、长线高速列车实行包乘制，二是局管内高速列车和城际动车实行巡乘制。从2014年下半年起，广州铁路公安处开始在所有没有配备专职乘警的旅客列车上配备了专职安全员，每趟列车至少配备1名专职安全员。深圳铁路公安处因与广州铁路公安处同属广州铁路公安局管辖，其乘警支队的乘警勤务模式与广州处乘警支队相似，在此不再赘述。

5.郑州乘警支队。郑州铁路公安处乘警支队在其管辖的高速列车上，采取包乘制为主、正辅制与巡乘制相结合的勤务模式。“正辅制”，即针对既有车（即普速列车）中的治安秩序较好，且同线路其他列车警力应急支援便利的旅客列车，由乘警队一名在编乘警带领一名辅警实施“包乘制”勤务模式。“巡乘制”，即单程运行时间在5小时之内，且治安秩序相对平稳的高速列车、动车，由乘警队派出警力在所辖线路上某一区间内对不同车次实施往返巡乘的乘警勤务模式。

二、铁路乘警勤务模式现状分析

铁路公安机关各乘警队所进行的乘警勤务模

式改革创新，有两个共同的特点：一是都在继续实行着包乘制为主、添乘制为辅的传统乘警勤务模式，二是都在积极探索着巡乘制为主体的包括轮乘制、包乘制、添乘制、区段包乘制、秘密式、公开式等在内的多种乘警勤务模式相结合的混合型乘警勤务模式。巡乘制乘警勤务模式越来越成为铁路公安机关乘警勤务模式改革的发展趋势，特别是在高铁和动车旅客列车上，铁路公安机关各乘警队都对巡乘制的乘警勤务模式进行了不同程度的探索。下面从优越性和缺陷两个方面对当前铁路公安机关正在实行的两种主要的乘警勤务模式——包乘制乘警模式和巡乘制乘警勤务模式进行比较分析。

（一）巡乘制乘警勤务模式的优越性

巡乘制是指由旅客列车始发站所在的铁路公安处乘警队，根据所辖旅客列车的综合治安情况，派出警力在旅客列车运行线路上的某一区间内对所辖所有旅客列车进行区间值乘的乘警勤务模式。其优越性主要表现为：

1.可以有效保障旅客列车的治安秩序。通过大量实地调查得知，部分旅客列车虽然没有固定乘警值乘，但依然基本保持了治安秩序。南京乘警支队2013年至2014年7月间，巡乘制旅客列车共接报、处置警情43起，其中旅财报警案件22起、治安纠纷5起、其他情况16起，均为一般警情，与以往同期相比，各类案件发生数并无明显变化。2011年至2014年7月间，巡乘制旅客列车未发生一起突发案、事件，实现了平安列车目标。北京乘警支队在2013年至2014年7月试行巡乘制乘警勤务模式，D336次（青岛至北京南）发生的旅客纠纷案件、G263次（北京南至合肥）发生的抓捕网逃等典型案件都得到了及时、妥善解决；广珠城际列车2011年开通至2014年7月，仅发生盗窃案件2起，诈骗案件1起（已破）。

2.可以有效释放大量警力。通过巡乘制乘警勤务模式的尝试，与包乘制乘警勤务模式相比，各乘警支队警力紧张情况得到了有效缓解。下面有一组对各局、处实战部门调查得来的数据可以说明问题。（1）南京乘警支队目前由10名警力担当了66对旅客列车的巡乘任务，释放警力约90名。2011年至2014年7月间，在车次数量大量增加的情况下，南京乘警支队在岗警力不仅没有增加，反而由原来的189名减至151名，先后向公安处其他单位输出警力38名。2013年至2014年7月间，南京乘警支队承担临客任务2032趟次，全部由支队自我挖潜解决，且现有警力足以保证乘警病事假和全员公休。（2）武汉乘警支队通过相关测算，汉丹、汉宜、武广高铁和城际铁路采用巡乘制后共释放警力84名，分别为：汉丹、汉宜线列车在包乘制下需警力42名，实行巡乘制后需警力14名，释放警力28名；武广高铁在包乘制下需警力71名，实行巡乘制后需警力26名，释放警力45名；武咸、武黄、武石城际列车实行巡乘制后共释放警力21名。（3）广州乘警支队对2对局管内高铁列车和52对广珠城际动车采用巡乘制后，释放警力105名。

3.可以有效提高乘警的执法效率。巡乘制乘警勤务模式，可以使铁路公安机关以旅客列车上的治安情况为主导，确定不同旅客列车的不同治安防范重点区段，集中优势警力，采取大警力的、反复往返的、公开与秘密相结合的乘警勤务作业方式，达到旅客列车治安管理快速、高效之效果。

4.可以有效提升乘警的执法保障。车上的巡乘警察都是以巡乘组的形式进行执法，有效解决了旅客列车上执法警力“一人一车”的执法困境。既保障了乘警在旅客列车上执法的合法性，又保障了乘警在车上有较多的警力处理较为复杂的治安问题。

（二）巡乘制乘警勤务模式的局限性

巡乘制乘警勤务模式与包乘制乘警勤务模式相比，虽然具有上述两个方面的优越性，但还是有它的局限性的。最主要的就是不能保证每趟旅客列车在全程运行中都有乘警进行值乘工作。旅客列车上一旦在无乘警值乘的情况下发生违法犯罪案件，警察不能立即赶赴发案车厢现场，只能由列车前方站派出警力上车处置。

（三）包乘制乘警勤务模式的局限性

包乘制乘警勤务模式，是指由旅客列车始发站所在的铁路公安处乘警队，对乘警队管辖内的各趟次旅客列车均派出固定的一个乘警组进行全程值乘的作业方式。

铁路公安机关各乘警队在值乘任务越来越重的情况下，由于警力增加受限，旅客列车上值乘乘警组的人员数量只能越来越少。每趟旅客列车上的乘警组人数，从原来的每组3至4人，逐渐变为每组1至2人了，甚至每组1人的情况已经逐渐成为包乘制乘警勤务模式的主流现象了。此种情况下，包乘制乘警勤务模式的局限性也就越来越显露出来。主要表现为：

1.乘警执法法律保障机制不完善，民警执法权益难以得到有效保障。一方面，乘警执法缺乏完善的法律支撑。《人民警察法》、《刑法》、《治安管理处罚法》、《铁路安全管理条例》等法律法规虽对保护民警执法权益做了规定，但普遍存在操作性不强、处罚偏轻、缺乏威慑力等问题。特别是在远离办案机关的旅客列车上，乘警开展盘问、检查、询问、讯问、当场处罚等执法活动时，执法行为受到很大限制。另一方面，乘警执法权益缺乏完善的法律保障。在实际执法活动中，侵犯民警执法权益的行为不到较为严重的程度，公安机关一般不会采取措施，致使旅客群众对乘警开展身份查验、安全检查等正常执法可以推三阻四、拒不配合，甚至发生谩骂、推搡，直接挑战乘警执法权威。此外，针对恶意投诉和诬告的处理缺乏法律依据，无形中放纵了侵害民警权益现象的发生，导致乘警为避免被举报投诉在执法中畏首畏尾。

2.包乘制列车值乘警力单薄，民警执法勤务工作难以有效保障。一是按照国家法律法规，民警不能独自办理案件，单个民警所处理的案件材料缺乏法律效力，以致单人值乘乘警难以办理案件站车交接工作，对相关案件的后期处理也不利，并容易引起诉讼。二是乘警工作量大、值乘力量少，难以兼顾处置突发警情、调解旅客纠纷、刑事打防、治安整治、网上追逃等勤务工作，一旦某一警情需要处置，其他工作只能放下，造成顾此失彼。特别是既有列车（即普速列车）的乘警由于连续工作时间长，得不到应有的休息，往往出现疲态，工作显得力不从心，甚至形同虚设。三是民警单独值乘列车，一旦列车上发生重大案事件需要乘警中途下车处理时，车上值乘警力就会出现空白情况。

3.乘警工作缺乏必要的硬件支撑，民警执法条件难以得到有效保障。旅客列车上的乘警既担负着保护旅客生命财产安全的重大职责，还担负着保护驾驶室安全的重大职责。但是，车上乘警与地面执勤民警相比，缺乏必要的硬件支撑。一是目前乘警在列车上没有配备固定的办公场所和办公用具，在进行调解旅客纠纷、盘查可疑人员、看押违法犯罪嫌疑人等执法工作时只能借用餐车或乘务室等公共场所，既无保密措施，也带来安全隐患。遇到春运、节假日列车严重超员，乘警开展工作更是“一席难求”，在人员密集区域讯问、看押嫌疑人存在诸多不便。二是视频监控在防范破案方面的作用愈来愈明显，但旅客列车视频监控等技防设施至今仍未落实，给列车旅财等案件的防范、调查、取证和侦破等工作带来极大不便。

三、铁路乘警勤务模式改革路径

高铁时代，面临旅客列车“公交化”的发展趋势，旅客列车乘警勤务模式的变革已经成为十分必要且十分迫切的问题。随着旅客列车实名售票制度的实施，铁路公安机关以站保车工作指导思想的确立，旅客进站查票验证措施的认真落实，铁路站车线视频监控、自动报警、自动处置等技防设施的安装及使用情况的不断改善，对乘警勤务模式进行改革创新的条件和基础已经基本具备。改革的路径主要包括两个方面：一是铁路乘警勤务模式改革的内容，二是铁路乘警勤务模式改革的保障措施［2］。

铁路乘警勤务模式改革的内容是指铁路公安机关对旅客列车实施何种乘警勤务模式；铁路乘警勤务模式改革的保障措施，是指铁路公安机关为保障旅客列车乘警勤务模式改革工作得以顺利进行并取得良好社会效果而采取的各项保障措施。

铁路乘警勤务模式改革的内容主要包括：固定式勤务模式向多变式勤务模式转变；包乘制勤务模式向巡乘制勤务模式转变；公开式勤务模式向隐蔽式勤务模式转变；全程型勤务模式向区段型勤务模式转变；单一型勤务模式向混合型勤务模式转变；“队辖车”勤务模式向“处辖线”勤务模式转变。前三种改革构想内容在笔者的文章《论高铁时代的乘警勤务模式创新》（载《铁道警察学院学报》2014年第3期）中已经探讨，这里不再赘述，重点探讨以下内容。

（一）全程型勤务模式向区段型勤务模式转变

全程型勤务模式，即铁路乘警对旅客列车从始发站至终到站不间断进行值乘的勤务作业方式。区段型勤务模式，即铁路乘警对旅客列车全程运行中某一区间（或某几区间）进行值乘的勤务作业方式。

全程型勤务模式分为包乘制和全程巡乘制两种勤务作业方式。区段型勤务模式是选择重点区段进行值乘的勤务作业方式。

除特殊情况下，需要派出警力对某一趟旅客列车实施全程型勤务模式外，一般情况下，铁路公安机关都应实现由以全程型勤务模式为主向以区段型勤务模式为主转变。

（二）单一型勤务模式向混合型勤务模式转变

单一型勤务模式，即铁路公安机关在同一趟旅客列车上的勤务模式，包括包乘制、巡乘制、轮乘制、零乘制、公开式、隐蔽式、全程型、区段型……都是同一种单一勤务作业方式。混合型勤务模式，即铁路公安机关在同一趟旅客列车上的勤务模式是根据旅客列车治安情况的需求，对包乘制、巡乘制、轮乘制、零乘制、公开式、隐蔽式、全程型、区段型等多种勤务模式进行有机交叉、混合的勤务作业方式。

任何单一型的勤务模式，都有它的优越性和局限性。为了保障旅客列车治安管理工作取得良好的社会效果，铁路公安机关必须根据实际情况，最大程度地发挥每一种乘警勤务模式的优越性，科学、合理地交叉、混合使用各种不同的乘警勤务作业方式。

（三）“队辖车”勤务模式向“处辖线”勤务模式转变

“队辖车”勤务模式，是指铁路公安机关的各乘警队以本乘警队管辖的“车”为范围，围绕着“车”在其全程运行中进行不同的治安管理工作的作业方式；“处辖线”勤务模式，是指铁路公安机关以乘警队所在铁路公安处管辖的“线路区间”为范围，围绕着“线路区间”内运行的所有旅客列车进行治安管理工作的多种作业方式。

“队辖车”勤务模式，对各乘警队来讲，属于单打独斗式的管理方式，典型缺陷是线路长、力量单薄，不利于高效利用旅客列车运行线路上各部门乘警队的警力进行统一管理；“处辖线”勤务模式，对各乘警队来讲，属于统一、共同式的管理方式，主要优越性是执勤乘警的预定勤务地点与乘警队单位距离较近，乘警线路熟、情况熟、与沿线车站派出所人员熟，且乘警队与各车站派出所属于同一个铁路公安处，有利于打阵地战、增援警力的快速到达、站车警力的协作配合、警力的高效利用、上级的统一指挥。

“包乘制”勤务模式属于典型的“队辖车”勤务模式，“巡乘制”勤务模式分为“队辖车”勤务模式和“处辖线”勤务模式两种。从乘警勤务模式改革发展的角度讲，“包乘制”勤务模式必然要被“巡乘制”勤务模式所替代，“巡乘制”勤务模式的高级阶段也必然是更加科学、合理的“处辖线”式的“巡乘制”勤务模式。

高铁时代，传统“包乘制为主、添乘制为辅”的乘警勤务模式已经不再适应新的形势要求，铁路旅客列车乘警勤务模式的创新改革已经成为发展的必然趋势，“巡乘制”乘警勤务模式在有效保障旅客列车的治安秩序、释放警力、提高乘警的执法效率、提升乘警的执法保障等方面表现出了显著的优越性。科学、合理的乘警勤务模式必然会在新形势下旅客列车的治安管理工作中发挥更大的积极作用。

［1］殷文洁.关于南京处和北京处高速旅客列车勤务模式改革情况的调研报告［J］.法制与社会，2015，（13）.

［2］刘宝真.高铁警务机制研究［J］.才智，2014，（23）.

责任编辑：仪宏斌

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1009-3192（2015）05-0005-05

2015-07-20

赵建设，男，河南长垣人，铁道警察学院治安系副主任，教授，主要研究方向为铁路治安管理。

本文为铁道警察学院2014年中央高校基本科研业务经费项目“高速列车乘警勤务模式研究”（项目编号：2014JJBKY003）的延伸成果。