内蒙古矿区土地复垦问题及对策建议

庞欣超， 王友凤， 吴 全， 范晓冰

(内蒙古自治区土地调查规划院,内蒙古呼和浩特 010010)

内蒙古矿区土地复垦问题及对策建议

庞欣超， 王友凤， 吴 全， 范晓冰*

(内蒙古自治区土地调查规划院,内蒙古呼和浩特 010010)

摘要近年来内蒙古采矿用地逐年递增，因矿山开采造成的土地破坏得不到及时复垦，成为制约内蒙古矿区土地可持续发展的首要问题。该研究通过调研分析了内蒙古矿区土地复垦存在的问题，主要是采矿用地复垦难度较大、土地复垦资金匮乏、破坏土地水土流失严重、复垦表土得不到保障、缺少专门的土地复垦管理机构以及土地复垦意识薄弱等6个方面。对于这些问题，提出了编制科学的矿业用地复垦方案、完善土地复垦保证金制度、采取分期复垦措施、加大监督管理、引进公众参与机制等促进矿区土地复垦合理化的对策建议。

关键词土地复垦；问题；建议；矿区；内蒙古

土地复垦是指因生产活动和自然灾害破坏的土地，采取措施使其达到可用状态的活动。内蒙古自治区幅员辽阔，成矿地质条件优越，矿产资源丰富，具有矿产种类多，广域分布，能源和矿产资源优势明显的特点，是我国重要的能源和原材料生产基地。但开发矿产资源为国民经济发展供给动力和原料的同时，也对土地和生态环境造成了破坏，尤其是对矿区的土地资源造成了严重的负面影响。矿区土地科学有效复垦利用不仅仅是解决矿区生态环境问题的有效措施，还是采矿可持续发展的关键，更是促进国民经济、推动社会发展的必然要求。

1内蒙古矿业用地土地复垦现状

内蒙古2012年采矿用地规模已达158 048.89 hm2，而2009年第二次土地调查采矿用地为142 712.23 hm2，采矿用地年均增长3 834 hm2，占年均增长建设用地总量(2.97万 hm2)的12%以上。根据内蒙古2012年国土资源地质环境统计网络直报资料，截至2012年底，因矿业开发占用、破坏的土地面积为209 623 hm2，比2012年新增5 640 hm2，占矿山用地面积的27.78%。内蒙古土地复垦潜力很大，Ⅰ级待复垦土地资源面积为57 937.90 hm2，Ⅱ级土待复垦土地资源面积为35 432.20 hm2，Ⅲ级待复垦土地资源面积为20 273.70 hm2[1]。其中待复垦土地多数是由于采矿破坏造成的，但目前内蒙古矿业用地复垦几乎处于停滞阶段。因矿山开采造成的土地破坏得不到及时复垦，矿业用地面积每年加速递增，成为制约内蒙古矿山土地可持续发展的首要问题。

2矿区土地复垦存在的问题

2.1生态环境脆弱，矿区土地复垦难度较大内蒙古矿山主要聚集在内蒙古中西部偏远山区，气候干旱，风沙大，自然条件差，降水量少而不匀，寒暑变化剧烈，是这一地区的显著特点。根据《土地复垦质量控制标准》，恢复草地的有效土层厚度最低为20 cm，但这在环境恶劣的内蒙古西部地区也是很难实现的。另外，这些地区地表植被及土壤经过长达十几年甚至是几十年才能形成，群落结构简单，本地乡土物种一旦遭到破坏，恢复矿山的土源和水源都难以得到保证。矿产资源开采方面，内蒙古矿产资源埋藏较深，并且主要以露天开采为主，开采完毕后会形成难以回填的露天采坑，矿山也很难恢复到原有状态或可利用状态。即使加大投资进行复垦，复垦后期管理难度大，复垦土地生产力及取得的效益低，不能维持矿业用地的可持续利用。

2.2土地复垦资金匮乏，复垦工作开展艰难根据《土地复垦条例》和《内蒙古自治区地质环境保护条例》，矿山企业是矿山环境治理的责任主体。这就要求矿山企业负责矿山环境保护与恢复治理和矿山土地复垦义务，治理费用列入生产成本。土地行政主管部门要求矿山开采前必须缴纳土地复垦保证金，任何单位和个人不得截留、挤占或挪用。虽然规定了土地复垦费用的来源，但由于很多矿山企业是自负盈亏，企业自身的运营转本身就需要大量的资金，很难再从基本建设中支付复垦资金[2]。内蒙古地区矿山露天开采较深，最后形成的一个采坑很难恢复，所收取的复垦保证金远远无法满足回填最后一个采坑的资金缺口，于是很多矿山企业选择放弃复垦保证金而不进行最后的土地复垦，最终导致土地恢复资金短缺。

2.3破坏土地得不到及时复垦，水土流失严重根据国家《土地管理法》《土地管理法实施条例》和《内蒙古自治区实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》规定，矿业用地属于建设用地。目前除鄂尔多斯露天煤矿试行国家的临时用地政策以外，内蒙古其他盟市矿业用地必须先经征地，再以出让的方式获得农牧民集体所有土地的使用权。矿山企业以征地方式获得的土地使用权为50年，而根据开采计划及储量的不同,实际开采年限也不同，少则3～5年，多则几十年甚至上百年不等。矿区部分土地开采完毕后，就不再需要该土地，但矿山企业仍然继续拥有土地的使用权。由于复垦后的土地效率低甚至没有效益，绝大多数企业都采取末端治理方式，即所有矿区破坏的土地都是在开采最后2年才开始治理，导致大量矿区土地闲置，开采完的露天采坑得不到及时复垦，加剧了水土流失，造成了严重的资源浪费和矿区环境破坏。

2.4表土剥离保护措施不当，土地复垦得不到保障土地复垦中表土剥离再利用是指将建设过程中占用地块的表层耕作层，通过一定的机械措施，铲除搬运到固定场地存储，并进行保护处理，待土地利用结束后，再将储存的表土运回废弃土地上完成造地复垦的过程。矿山开采过程中，随着大量的土石方开挖、回填，不可避免地会破坏表土。表土资源作为多年形成的熟化土壤，其有机质含量、种子库密度等对于矿区土壤恢复和植被重建极为重要[3]。在内蒙古地区，表土尤为可贵。矿山开采生产过程中，通过采取科学、合理、可行的表土剥离与储存措施,达到保护珍贵表土资源的目的,从而保障土地复垦工程的顺利进行。但是由于大部分矿山企业土地复垦意识薄弱，在矿产资源开采过程中无表土剥离保护意识，致使地表熟土资源损失和浪费，甚至产生污染。这不仅增加了复垦造地时土方调配产生的额外资金投入，同时还增加了造地外调土方的熟化费用和时间，复垦后的土壤肥力也得不到保障。

2.5缺少专门的土地复垦管理机构土地复垦作为一项系统工程，复垦工作既涉及地方政府及农业、水利、环保、林业等多个部门，又涉及大量的矿山企业。与此同时，开展矿区土地复垦，还需要完成大量的技术性和事务性工作，如矿区复垦土地现状质量评估、复垦工程量核算、矿山土地区域复垦规划、土地复垦过程监管，以及复垦后的验收等。但截至目前，内蒙古涉及矿区土地复垦的相关工作仅由国土资源部门单部门负责，土地复垦机构不健全。并且不同旗县局监管该项业务的部门也不同，造成从事土地复垦的专业人员较少，与有关部门之间协调不足，制约了矿区土地复垦工作的开展。矿地复垦是一个相对较复杂的综合性学科，这就要求国土部门负责设立专门部门来管理协调。例如成立专门的矿地执法办公室，实行统一实施和协调全部的土地复垦工作，明确该机构的职责范围，避免形成多个执法主体、多个部门管理，职责交叉，导致相互推诿扯皮，法律责任不明确，对执法责任的问责制度和违法处罚监管责任追究不到位。

2.6矿山企业土地复垦意识薄弱内蒙古地区不论是在矿区还是在农村，人们对保护土地资源和生态环境认识普遍薄弱。在开采矿产资源过程中随意滥占和开垦矿区土地，破坏地表植被并遗弃废弃地的现象十分严重。有的忽视或根本不懂土地复垦，甚至很多矿山企业认为缴纳了土地使用费便可以随意使用土地，若环境保护措施达不到相关部门的要求，交点罚款就可以了。这种意识给保护矿区环境及土地复垦加大了难度。而且内蒙古大部分矿区分布广泛并且距离城市较远，仅靠政府部门监管是远远不够的。

3矿业用地复垦建议

3.1结合相关规定，编制符合内蒙古地区实际的矿业用地复垦方案根据现行的土地复垦相关的规范，结合内蒙古东西部自然条件差异，并根据不同矿种对土地的破坏方式、破坏程度，编制符合内蒙古地区的矿业用地复垦方案。对不具备复垦条件的矿区，只采用工程措施防止滑坡、泥石流等灾害发生以保障周边牧民安全。土地复垦剩余资金应交由政府管理，用于当地生态环境保护及提高农用地质量等方面，不得挪作他用。

3.2进一步完善土地复垦保证金制度针对目前土地复垦保证金不足、矿山企业不进行土地复垦的问题，应借鉴国外的矿山土地复垦立法和实践经验，例如在相关法律法规中明确规定在矿山企业不覆行土地复垦义务时，除扣除土地复垦保证金外，还应该承担法律责任。在土地复垦保证金缴纳方面采取分期归还的措施，即当复垦阶段性工作完成时，在达到验收标准的前提下，归还部分土地复垦保证金，这样可以有效地推动矿山土地复垦进度。在此基础上，制定优惠鼓励政策，对土地复垦工作做得好的矿山企业给予减免土地使用税等奖励措施，调动矿山企业进行土地复垦的积极性。

3.3扩大临时用地使用范围，采取分期复垦措施根据内蒙古地区大部分矿山是露天分期开采的现状，针对矿区首采区土地闲置，水土流失严重等问题，并依据内蒙古矿山矿种、开采方式及自然条件等特点，对开采后可以复垦的矿区扩大临时用地供给政策，采取分期供地、分期开采、分期复垦和分期还地的措施。矿山企业在完成首期土地复垦任务、由土地行政主管部门验收合格后，才能继续申请下一期的用地计划，做到“申请一片，开采一片，复垦一片”。

3.4加大土地复垦监督管理，做好表土储存保护工作内蒙古旗级人民政府土地管理部门要加大土地复垦的监督管理，督促采矿单位做好土壤保护工作。根据矿区实际土层情况，参照土地复垦规划设计，编制符合本矿区开采方式及年限的表土储存及保护方法。并在各矿区加大表土储存重要性的宣传，提高矿山企业的表土储存意识。对破坏表土或浪费表土的企业应加大经济处罚力度，用于表彰土地复垦工作做得好的矿山企业。

3.5完善土地复垦管理机制土地复垦涉及范围广泛的土地，因此有必要成立一个统一的专门机构来协调各部门的工作。建议内蒙古地区成立旗县级土地复垦管理办公室，实行同一实施和协调土地复垦相关工作，并明确该办公室的职责范围，从而加强矿区土地复垦监管。政府应明确土地复垦范围，尽快建立技术规范和矿区土地复垦标准，引入公众和媒体监督机制。在行政上要明确土地复垦管理工作的具体内容，明确“管什么”；在技术上针对内蒙古不同地区气候、地形地貌、矿产资源开采方式等特点，建立矿区土地复垦的技术规范和验收标准，建立起地区特色的管理制度；在监管上引进公众和媒体监督机制，构建不同的监督模块，实现灵活组合的模块化监管。

3.6引进公众参与机制，提高矿业公司责任意识在矿区土地复垦过程中，引进公众参与机制，给矿主、其他相关人员留有足够的参与空间，将土地复垦工作置于公众监督之下。矿山企业在任何时间，因为不合理的开发利用造成土地损毁，或者采取了不当的土地复垦措施等问题，都会遭到公众起诉，受到政府的惩罚。在土地复垦过程中尊重当地农民的建议，并让当地农村富余劳动力参与到矿山复垦过程中，利用先进的土地复垦技术与农民的实际经验，因地制宜选择乡土草种或树种。让公众参与监督矿区复垦，可以提高复垦进度，又能保证土地复垦效率。对于后期管护成本高和管护难度大的问题，也可以把复垦后的土地交于当地农民管理，采取“谁管理，谁受益”的政策，调动当地农民参与土地复垦的积极性。土地复垦管部门应要求矿业公司在矿山开采前设立专门的土地复垦管理人员，负责矿山土地复垦规划设计，并按土地土复垦管理部门要求报送矿山土地复垦进度报告。随着全社会环保意识的增强，矿业公司的土地复垦和环境保护意识也逐渐提高，在法律规范、政府监管、公众参与下，土地复垦逐渐成为矿业公司的自觉行为[5]。根据“边开采、边复垦”的原则，不论是政府部门，还是矿山企业，或是当地农民，都要在追求经济效益的同时，兼顾社会效益和生态效益，达到经济、社会和生态一体化的最佳综合效益。

参考文献

[1] 娜仁花.内蒙古自治区土地复垦潜力分析[J].北方经济，2012(21):110-111.

[2] 程琳琳.我国矿区土地复垦保证金制度浅析[J].中国矿业，2008(9): 21-22.

[3] 刘小翠,白中科，尼妮沙.草原矿区土地复垦中表土资源管理研究[C]//纪念中国农业工程学会成立30周年暨中国农业工程学会2009年学术年会(CSAE2009)论文集.山西农业大学学报编辑部,2009：1659-1662.

[4] 干飞.我国矿业用地：研究框架与文献综述[M].中国土地资源经济研究院，2012:47-50.

[5] 孙英辉.矿业用地管理制度改革研究[M].中国土地矿产法律事务中心，2012:118-123.

中图分类号S28

文献标识码A

文章编号0517-6611(2015)30-244-03

基金项目内蒙古自治区党委组织部，内蒙古产业创新(创业)人才团队(2013～2015年)资助项目；内蒙古鄂尔多斯野外科研基地项目。

作者简介庞欣超(1983- )，女，蒙古族，工程师，硕士，从事节水灌溉方式及土地整治综合研究。*通讯作者，副高级工程师，从事土地规划利用研究。

收稿日期2015-09-16

Inner Mongolia Mining Area Land Reclamation Problems and Suggestions

PANG Xin-chao，WANG You-feng，WU Quan，FAN Xiao-bing*(The Inner Mongolia Autonomous Region Land Survey of Sarft，Hohhot，Inner Mongolia 010010)

AbstractMining lease progressive increased yearly in Inner Mongolia.The land destruction caused by mining couldi’t be reclamated in time, which become as a primary problem restricting the sustainable development of mining area land of Inner Mongolia.The restriction factors of mining area land reclamation in Inner Mongolia were analyzed,such as great difficulties of reclamation, lack of funds, serious soil erosion of disruptive land, unguaranteed topsoil for reclamation, lack of specialized management agencies, and weak awareness of land reclamation.For these problems, the countermeasures and suggestions of making scientific mining land reclamation plan, improving the system of land reclamation margin， taking installment reclamation measures, strengthening the supervision and management, introducting public participation mechanism were put forward to promote rationalization mining area land reclamation.

Key wordsLand reclamation；Problems; Suggestions; Mining area；Inner Mongolia