构建管资本的国资监管新体制

陈友海

中央《关于深化国有企业改革的指导意见》提出，完善国有资产监管体制，全面推进依法治企，做强做优做大国有企业，不断增强国有经济活力、控制力、影响力、抗风险能力。当前，深化国有资产监管体制改革的核心，在于实现由管资产向管资本转变。我们要认真贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，围绕中央和省委、省政府深化国资国企改革的一系列决策部署，积极探索、大胆实践，着力构建以管资本为主的经营性国有资产监管新体制，努力提高国有资产监管工作水平和效益。

明确国资监管机构职能定位——保障管资本

中央深化国企改革《指导意见》提出，国有资产监管机构要准确把握依法履行出资人职责的定位，科学界定国有资产出资人监管的边界，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。当前，按照中央关于管资本为主的要求，在法定框架内切实厘清国资监管机构作为政府层面出资人代表的职责定位，依法对监管企业履行出资人职责，进一步推进完善国有资产监管体制。国资监管机构实行管资本，重点是管好国有资本布局、规范国有资本运作、提高国有资本回报、维护国有资本安全。一是以管好国有资本投向为重点，不断优化国有经济布局结构。国有企业很大程度上是落实政府宏观调控、经济增长职能的工具。因此，要围绕政府职能，把握国资“基础性、公共性、先导性”功能作用，按照“资产资本化、资本证券化”思路，系统谋划资源配置顶层设计，深入推进资源整合与资本运作，切实管好国有资本的投向。国有资本主要投入关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域，发展重要的前瞻性、战略性产业，发展跨区域的公益性企业，保护国家生态环境等；主要投入区域公共基础设施建设、发展公共服务产业，围绕地区功能定位孵化培育发展具有比较优势的产业集群和新兴产业等。二是以管好国有资本运营主体为重点，持续完善国企现代企业制度。加快推进国有资产证券化工作，指导推动企业上市和资本运作，鼓励国有企业整体或核心业务资产在境内外上市，主动管理上市公司市值，防控资本市场投资风险。推进规范的董事会建设，充分发挥董事会的决策作用、监事会的监督作用、经理层的经营管理作用、党组织的政治核心作用，加快完善以董事会为核心的企业法人治理结构，形成国资委与企业董事会、党委会、经理层以及监事会之间的良好互动，建立规范高效、有效制衡的公司治理机制。加强外部董事队伍建设，通过建立外部董事人才库、健全完善激励机制等措施，选拔具备良好职业操守、具有较强专业素养和良好商业嗅觉、能够对市场环境变化具有较高敏锐度的外部董事人才。推行职业经理人制度，实行内部培养和外部引进相结合，由董事会按照市场化原则选聘和管理职业经理人，合理增加市场化选聘比例，加快建立退出机制，积极探索坚持党管干部原则与建立职业经理人制度有机结合的方式和途径。三是以管好国有资本回报为重点，积极履行社会责任。根据不同国有企业功能确定各自的业绩指标，明确国有资本运营应产生的经济效益。确定国有企业分红政策，合理使用国有资本收益。目前，国有资本收益已经纳入国有资本经营预算管理，主要用于进一步发展国有经济和改善民生。这就要求国资委要进一步管好用好更为有限的国有资本再投资，把资金用在解决国有经济布局和体制机制性问题的“刀刃”上，并积极主动地履行社会责任，努力保障和改善民生。四是以管好国有资本安全为重点，切实防止国有资产流失。沿着国有资本投资运营和管理的全链条，进一步加强出资人监督，不断完善企业内部监督，加强和改进外派监事会监督，强化对资金密集、资源富集、资产聚集的部门和岗位的监督，把好企业改制、股权变动、产权交易、资产转让等重要环节关口，切实防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。积极建立健全外部监督协同机制，整合审计、纪检监察、巡视等监督力量，充分发挥社会舆论监督作用，加快形成全面覆盖、分工明确、协同配合、制约有力的国有资产监督体系。同时，切实加强企业境外国有资产监督，确保企业境外国有资产安全可控、有效运营。

发挥国有资本投资运营平台作用——实现管资本

中央深化国企改革《指导意见》提出，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司，探索有效的运营模式。发展混合所有制，国有企业产权主体多元化需要有明确的持股人，国有资本投资、运营公司便成为选择。通过建立投资、运营公司，可以让国有资本具有更好的流动性和灵活性，国有资本的运营与投资能力才会变得更强。因此，一是国有资本投资运营公司平台作用要充分发挥。以国有资本投资、运营公司为平台，对国资委实现政资、政企分开，对企业实现资企分开，进一步提升国有企业治理水平，提高国有股权流动性，促进国有资产保值增值。指导省国资公司做好“十三五”规划，积极参与省属企业内部重组、股权多元化、上市培育等改革实施工作，做好相关企业国有股权管理。省国资公司要积极承担起省属企业深化改革、发展混合所有制、实现资产证券化的平台职责，承担起省级国有资本对接资本市场、提高国有资本运营效率、提升国有资产保值增值水平的操盘手职责，发挥好我省国有资本更好推进社会产业转型升级、引领社会资源实现省委省政府重大战略决策、推进全省经济社会发展的主渠道作用，服务全省发展战略。通过省国资公司这一平台履行出资人职责，实现从管资产到管资本的转变。要以港口、交通等投资平台建设为突破口，加快推进省海港集团等国有资本投资公司的组建及后续运营工作，按照功能定位和市场规则，择机推动海运等资源板块的整合重组。二是国有资本投资运营公司高管人员应职业化和专业化。按照市场化的要求完善公司治理，国有资本投资、运营公司高管人员应达到职业化和专业化的要求。所谓职业化，就是高管人员应从职业经理人市场选聘，按照市场标准确定高管人员的薪酬，引入市场化的绩效考核方式对高管人员实施全方位的履职考核；所谓专业化，就是高管人员应具有资本运营的专业水平、资本投资的专业能力及履职承担风险的能力。三是国有资本投资运营公司财务信息应公开透明。国有资本投资、运营公司设立后，应及时进行财务信息披露，以实现财务信息的公开透明。具体而言，国有资本投资、运营公司设立后，应参照上市公司的要求编制资产负债表、现金流量表及利润表，并通过官方网络平台或其他媒体，及时将财务报表内容向社会公众披露，接受社会公众的监督。除此之外，国有资本投资、运营公司董事会的重大决策等重要信息也应定期进行信息披露。

完善国资监管法规制度体系——规范管资本

根据党的十八届三中全会精神和要求及各类国有资产的属性和监管特点，完善相关的国有资产监管法律，加快制定形成比较完善的国有资产监管法规制度体系，实现国有资产监管的制度化、规范化和体系化。一是继续完善国有资产监管法规制度。建议修改完善《企业国有资产法》有关条款，为促进改革、完善体制努力寻求法律突破。加快推进具有浙江特色的国有资产监管政策法规体系建设，扎实抓好《浙江省企业国有资产监督管理办法》的落实。全面梳理和完善现行国资监管制度和规范性文件，抓好已出台的各项制度和规范性文件的落实，及时废止不符合改革方向、不适应监管要求或与上位法不一致的文件规定，为加快推进企业转型发展营造宽松高效的政策环境。加强对制度政策执行情况的监督检查，探索建立政策制度实施后评价制度。二是不断强化企业集团内控体系。注重抓好全面风险管理、全面预算管理、目标成本管理、资金集中管理、生产质量管理，缩小与全国一流企业的差距。加强对中长期发展所面临风险的全局性、趋势性研判，准确定位风险管理工作的方向和重点。加大对企业重大经营活动的日常监控力度，督促企业对经营业务进行全面梳理，查找薄弱环节和潜在风险点，及时消除可能存在的重大隐患。推进企业集团管控集约化、扁平化和战略一体化，提高集团总部的资源配置能力、战略协同能力和风险管控能力。加快信息化建设，全面梳理优化管理流程，实现管理制度化、制度流程化、流程信息化。三是切实实行国有资产损失责任追究。建立健全国有企业重大决策失误和失职、渎职责任追究机制，认真实施《省属企业经营投资资产损失责任追究暂行办法》，对决策严重失误造成重大损失的，严格追究相关责任。对企业重大违法违纪问题敷衍不追、隐匿不报、查处不力的，严格追究有关人员失职渎职责任，视不同情形给予纪律处分或行政处分，构成犯罪的由司法机关依法追究刑事责任。完善重大决策评估、决策事项履职记录、决策过错认定标准等配套制度，严厉查处侵吞、贪污、输送、挥霍国有资产和逃废金融债务的行为。

优化国资监管有效方式——开展管资本

在党的十八届三中全会《决定》提出市场对资源配置起决定性作用的新形势下，国资监管机构要不断改进优化新功能定位下的有效监管方式，根据不同行业、不同定位、不同产权结构的国企特点，积极探索有针对性的监管模式和方法。一是积极探索分类监管途径和方式。准确界定不同国有企业功能，根据企业所处不同行业或领域、不同业务属性、不同目标责任、不同市场定位进行科学分类，实施分类改革、分类监管。更多运用法治化、市场化监管方式，改变行政化管理方式，在战略规划制定、资本运作模式、人员选用机制、经营业绩考核等方面，实施更加精准有效的分类监管。在具体实施中，按照政企分开、政资分开的改革方向，实行一企一策，分类进行研究，分类提出措施，不搞一刀切，不断提高国有资产监管的科学性、针对性和有效性，进一步激发企业活力。二是加快实施分类考核。根据中央和省委、省政府的有关精神，研究制定出台适合行业特点、企业发展阶段，符合企业实际情况的省属企业经营业绩分类考核办法，完善企业分类考核框架体系，依据省属企业功能定位和行业特点，将企业区分为竞争类和功能类实施分类考核。同时，积极引入经济增加值考核，不断强化非经常性损益和风险指标考核，探索引入对标考核，加大研发费用和重点项目的考核政策支持，引导企业向先进企业看齐，实现转型发展。三是不断完善企业激励约束手段。优先支持人才资本和技术要素贡献占比较高的企业开展员工持股试点，支持对企业经营业绩和持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员和业务骨干等持股。通过采取管理层持股、技术入股、职工持股、经营者持大股和企业交叉持股等手段，进一步完善与业绩考核紧密挂钩的任期激励和中长期激励机制，进一步激发企业经营者、技术骨干和员工的内在活力。建立健全股权流转和退出机制，健全与激励机制相配套的财务审计、信息披露、延期支付、追索扣回等约束机制，确保员工持股公开透明，防止利益输送。

构建国资监管大格局——体现管资本

中央深化国企改革《指导意见》提出，以管资本为主推进经营性国有资产集中统一监管。实行经营性国有资产集中统一监管，有利于实现资源优化配置，改变国有资产多头投资、产业层次低散弱的状况；有利于提高国企经营规模和竞争实力，实现资源要素的集约化经营和规模化发展。省国资委要围绕集中统一履行出资人职责这一目标，逐步做到全方位监管，着力构建国资监管大格局，以更好地体现管资本的目的要求。一是依据国家所有、分级代表的原则，依法明确、逐步拓展监管对象和范围，实现经营性国有资产集中统一监管。当前，重点是明确和出台省本级经营性国有资产集中统一监管办法，进一步摸清省属经营性国有资产的现状，分步推动省本级经营性国有资产纳入省国资委监管范围，确保国有资产在体制内得到有效监管和健康运行。二是根据经营性国有资产的不同类型、特点和所分布领域，积极探索分类采取直接监管、委托监管、参与监管、协助监管等多种监管模式，建立统一的国资监管制度和基础管理工作体系，不断提高监管水平，推动省本级经营性国有资产集中统一监管工作取得实质性进展。三是按照政企分开、政资分开的原则，正确处理好政府、国资监管机构与国有企业的关系，充分发挥国资监管机构的专业化监管优势，积极推动省属国有企业在制度框架内实现全覆盖监管，防止经营性国有资产监管条块分割，为在更大范围、更宽领域、更高层次优化配置资源，提高国有资本运行效率，加快资源整合和企业重组，培育具有核心竞争力的企业集团创造有利条件。