对央行经理国库制度三个基本问题的重新审视

现代国库是相对于传统国库而言的，这实际上反映了人们认识国库的一个重要路径，即国库改革路径：现代国库是在传统国库的基础上逐步改革发展形成的，国库改革事实上遵循存量中进行增量改革的路径。现实中，由于多种因素，特别是在历史情况、改革路径等因素影响下，人们难免对国库理论依据形成不同解读，对国库地位、国库职能和国库作用常常形成一些认识上的分歧。本文拟就央行经理国库制度中上述三个基本问题进行分析和界定。

一、“委托—代理”与国库地位

“委托—代理”理论是央行经理国库理论依据之一。在这一理论指导下，多数相关文献将“委托—代理”关系界定为纳税人与政府、财政部门与银行、财政与预算单位三重关系。

事实上，“委托—代理”关系的构建需要四个重要条件：一是两个相互独立、在约束条件下追求自身效用最大化的主体；二是信息不对称，委托人处于信息相对劣势，代理人处于信息相对优势；三是委托人为代理人的行为承担风险；四是相应的激励监督机制。

在第一层次的纳税人与政府之间的“委托—代理”关系中，信息处于劣势的纳税人委托信息占优的政府满足多数纳税人的效用函数，同时，为规范政府作为“经济人”的自利行为，人民代表大会制度成为相应的激励约束机制。这是国库经理制度中最基本的“委托—代理”关系。

但是，在第二层次的财政部与银行的“委托—代理”关系中，存在明显的认识偏差。在现行国库管理体制下，银行包括人民银行和国库业务代理银行（以下简称代理银行）。财政部与人民银行以及代理银行的“委托—代理”关系其实并不成立：一是信息不对称中，财政部门对财政资金使用处于信息优势，人民银行以及代理银行实际处于信息劣势。二是激励监督机制构建中，财政部门与人民银行存在相同的效用函数，各对自身行为负责，并不存在可行的激励机制；财政部门与代理银行之间也很难建立可行的激励约束机制，财政专户的大量存在已经说明了两者存在“共赢”的事实。

本文认为，在第二层次的“委托—代理”关系中，事实上嵌套一个重要环节，即政府与财政部门、人民银行之间并行的“委托—代理”关系，“财政是政府的会计，国库是政府的出纳”正是这一关系的通俗表述。在这一并行的“委托—代理”关系下，相应产生第三层次的“委托—代理”关系：即财政部门与预算单位的“委托—代理”关系、人民银行与代理银行的“委托—代理”关系，这也是两个并行的“委托—代理”关系。在财政部门与预算单位的“委托—代理”关系中，处于信息劣势的财政部门为保证信息占优的预算单位按照规定用途使用财政资金形成“委托—代理”关系，并采取了零余额账户、集中支付等激励约束机制；在人民银行与代理银行的“委托—代理”关系中，处于信息劣势的人民银行为保证信息占优的代理银行按照规定用途拨付财政资金形成“委托—代理”关系，并形成《商业银行代理国库管理办法》等相应的激励约束机制。同时，这种并行的“委托—代理”关系可以有效规避财政“寻租”行为，如果将“委托—代理”界定为财政部与代理银行两者之间的关系，代理银行的利益冲动常常使其对财政的需求形成妥协，而且很难建立相应的激励约束机制。

长期以来，人们常常混淆委托人和代理人的主体特征和关系，将人民银行视为财政代理人，人民银行是财政“出纳”的认识偏差也缘由在此。实际上，“委托—代理”关系明确界定：人民银行是一个参与组织和执行国家预算的专门机关。人民银行经理国库的地位亟需厘清。

二、“政府失灵”与国库职能

“公共需求”理论是央行经理国库理论依据之一。公共需求是公共财政的核心概念，公共需求的有效满足，取决于一套有效的偏好显示机制将个人偏好转化为社会决策依据，而国库是这一偏好显示机制中的重要环节。在偏好转化过程中，“政府失灵”有如“市场失灵”，普遍存在。“政府失灵”存在有两个重要原因：一是信息不对称，二是官员动机。因此，在财政部门决策机制存在“政府失灵”的过程中，通过央行国库信息弥补财政部门的信息不对称，通过央行国库制度规避部门利益集团对决策机制的影响，成为央行经理国库的核心职能。

央行经理国库的核心职能，可以概括为：“理财”、“限政”。国库的理财职能，一般表现为财政资金收与支的过程。在这一过程中，通过财政资金的分配，体现了服务社会公众、满足社会公共需求的职能。如前文所讲，社会公众是委托方，政府是代理方，国库增强了社会公众与政府之间的委托代理关系。国库，一头连着社会公众，一头连着政府，天然成为社会公众监督约束政府的主要环节。国库在满足社会公众需求的过程中，社会公众有权对国库履职的过程和结果进行监督和约束，国库不仅成为社会公众监督的主要对象，也成为社会公众监督的主要依据，这就是国库“限政”职能。“理财”和“限政”是国库两个核心职能，而“限政”是国库职能的重要内核。现阶段，国库“限政”职能主要表现为两个方面，一是对财政支出的绩效评价，二是对政府预算的控制。国库对财政支出绩效的评价、对政府预算的控制，日益成为社会公众了解财政信息的重要窗口、评价财政行为的重要方式、监督约束财政的重要依据、防止权力滥用等腐化现行为发生的重要内容，从而成为促进财政支出效益、增进社会公共利益的重要工具。“限政”是为了促进政府科学、高效地配置和使用公共资金，提高政府的预算管理绩效，从而促进“理财”职能的发挥；“限政”也是为了保证政府在不逾法治的前提下更有作为，让政府成为一个更负责任、更得民心的政府，从而提升国库管理职能。

但是，事实上，国库的“理财”职能从国库产生之初即被人们认识、运用，并在实践中不断扩展和完善，但其“限政”功能则在较长时期中处于被忽略状态，或者说，更多地“湮没”在理财的强大功能下。长期以来，我们较多强调国库理财功能，强调收支核算的结果而非过程，强调收支核算的效率而非质量，从而形成“重核算、轻管理”的认识偏差。今后我们应改变将国库的理财职能限定为收支核算行为的简单认识，将“限政”作为国库职能的延伸和发展，作为现代国库根本职能来重新认识和发展。

三、“程序理性”与国库作用

“全口径预算”理论是央行经理国库理论依据之一。“全口径预算”强调预算的全面性，并初步在“预算程序的全面性”、“预算文件的全面性”、“线下预算与线上预算有效分离”三个维度构建了全面预算的整体架构。2014年6月中共中央政治局审议通过的《深化财税体制改革总体方案》（下称《决定》）明确规定，2020年基本建立现代财政制度。根据新《预算法》和《决定》精神，财政将设立“四本预算”，绝大部分部门收入都将陆续纳入预算管理。一方面，所有的财政资金都将纳入绩效管理，另一方面，绩效管理的主体和责任将由财政部门更多地转向各部门自身。这将对国库部门的工作方式、财政资金监督管理方式产生重大影响，国库“理财”、“限政”职能将面临新的挑战。未来财政改革中，全口径预算成为财政的核心范畴，政府的所有收支活动都需要通过预算反映出来。人大享有对政府预算的立法权力，政府预算必须经过人大的审核、批准，政府的一切财政收支行为都必须纳入人大的监督和控制之下。在人大“事前监督”环节不断完善的基础上，审计部门也将调整机构设置、工作方式、工作安排以积极应对强化财政审计的现实需要，健全“事后监督”环节。人民银行国库部门也亟需革新“核算为本”的认识，建立健全“事中监督”职能。

但是，近年来，在“建立国库单一账户”、“实行国库集中收付制度”等国库改革方向指引下，依托国库信息化体系建设（“3T”：TCBS、TMIS、TIPS），现代国库已经将“技术理性”“核算理性”发展到较高水平，“核算为本”、“核算立库”的理念根深蒂固。今后应重视并发挥“事中监督”职能，重视对财政收支行为的分析、预测，积极发挥“程序理性”的国库作用，避免将“程序理性”矮化为“核算理性”、“技术理性”。

综上，本文对央行经理国库的理论依据进行了剖析，并在过去、现在和未来三个维度对国库地位、国库职能和国库作用进行了新的界定和发展。简言之，作为一个参与组织和执行国家预算的专门机关，人民银行应该重视并充分发挥“限政”职能，在“程序理性”的法律框架下促进预算的全面性。需要指出的是，国库地位、国库职能和国库作用三者之间相互联系、相互促进的关系，还需在更新认识、不断实践中加以发展，终使国库成为一个良性发展的系统。

参考文献：

[1]王雍君.全口径预算：解读与改革[J].地方财政研究，2014（8）

[2]冯俏彬.未来财政的十大变革[J].中国党政干部论坛，2015（4）

[3]刘剑文.预算治理中的人大、政府与公民[J].人民法院报，2015—6—3

（郭立平，1977年生，山西省交口县人，博士，中国人民银行太原中心支行。研究方向：财政金融政策与实务）