城市规划视角下的哈尔滨城市公共安全认知与对策

马双全　王宇萍（哈尔滨市城乡规划编制研究中心，黑龙江　哈尔滨　150076）

城市规划视角下的哈尔滨城市公共安全认知与对策

马双全王宇萍
（哈尔滨市城乡规划编制研究中心，黑龙江哈尔滨150076）

本文从城市规划的视角出发，梳理了城市规划在城市公共安全中的重要作用和主要手段。以哈尔滨近年遇到的“松花江水污染”、“城市地面塌陷”、“秋冬季雾霾”等突出的公共安全问题为切入点，系统分析了目前哈尔滨在公共安全存在隐患的五个主要方面和其相对应规划建设工作中的不足，提出健全公共安全规划体系、加强基础设施建设、健全公共安全管理体制等规划对策，为下一步推动公共安全规划体系的编制和规划实施提供了科学依据和技术支撑。

城市规划；哈尔滨；公共安全

1　城市规划视角中的公共安全问题

1.1城市规划与城市公共安全的关系

城市公共安全作为一个综合性问题，和城市规划有着密切的关系。作为城市建设和管理的基本依据，城乡规划是政府保障公共安全和公众利益的重要公共政策。从城市规划角度而言，公共安全面临的主要影响因素有自然灾害的预防及救援、防灾避难空间的设置、大气污染的治理、城市内涝的治理、市政基础设施的安全运行、火灾及安全生产事故的预防及救援等。通过科学的城乡规划可以有效预防和减少城市公共安全事件发生的可能性，降低公共安全事件发生时的损失，提高城市安全抗风险能力，保障城市公共安全，实现城市可持续发展。

1.2城市规划在城市公共安全中的作用

城市规划涉及土地利用、城市交通、市政基础设施、地下空间及环境保护等众多方面。无论是从规划层次，还是从规划内容和方法而言，采用科学合理的规划手段对提高城市防灾减灾能力和公共安全水平具有重要作用。

从规划层次而言，要提高城市公共安全建设水平，应建立综合防灾规划（由防洪、抗震、消防、人防、地铁等专项规划组成）以及分区、分片的防灾规划，针对大型公共建筑的大型单体建筑防灾规划。

从规划内容和方法而言，应根据当地的生态环境容量，从城市防灾减灾的角度提出城市的合理规模，控制城市规模无限扩大，推荐有利于防灾的城市形态；提出绿地建设量、人口密度、容积率，优化道路、广场、市政设施的规划，增加透水地面，明确增加城市防灾用地（包括避难场所、疏散通道）；科学布置重点地区的防灾设施，充分考虑大型公共设施、人流集聚地区的日常状态和紧急状态，研究分析灾害心理与行为的普遍规律，人性地解决疏散问题；合理规划，保证交通、能源、供水、供电、通讯等城市生命线系统自身的安全，避免次生灾害的产生，加强重点设防地区保障设施的备用方案的论证选择，注重旧城改造时防灾系统的配套和市政基础设施的改造。

2　哈尔滨市公共安全与规划建设问题分析

2.1哈尔滨市公共安全存在隐患的主要方面

2.1.1自然灾害及地质灾害频发，防灾减灾措施亟待加强

近年来，洪水、暴雪及城市内涝等自然灾害和地面塌陷等城市地质灾害不断发生，对哈尔滨市的防灾避难空间、疏散通道及地下空间规划和建设提出了更高的要求。

2.1.2城市雾霾污染加剧，生态环境亟需改善

机动车保有量和能源消耗的迅猛增长导致烟尘等颗粒状污染物数量的不断增加，造成哈尔滨市冬季雾霾天气显著增多，对城市公共安全尤其是人民群众的生命健康带来严重威胁。

2.1.3城市工业危险源隐患突出，工业区布局需要优化

哈尔滨市区仍然存在着诸如冶金、化工企业等众多工业危险源，并且缺乏专业的危险化学品运输路线，不但存在发生化学品危险事故隐患，而且造成市区工业污染较为严重。

2.1.4城市生命线系统安全隐患较多，公共基础设施建设需要增强

供水设施安全可靠性较差，供电网络布局不均衡，集中供热发展缓慢且管网质量问题较多，燃气管网老化等安全隐患较多。公共基础设施的安全问题，会引发灾害与次生灾害，使人民群众的生命财产受到损失。

2.1.5高层建筑隐患增加，建筑布局规划和管理需要规范

随着哈尔滨市高层建筑的增多，高层建筑集中区的消防设施、消防通道及电梯等往往成为公共安全隐患较大的设施。高层建筑的间距和密度控制等也成为城市规划亟需规范的问题。

2.2哈尔滨市公共安全的规划建设问题

2.2.1缺乏健全的公共安全规划体系

（1）缺少城市防灾减灾专项规划。哈尔滨市目前的城市防灾规划仅仅是从属于总体规划的“被动式”规划，缺少能够真正操作的防灾减灾专项规划，其指导意义和实际作用大打折扣。

（2）缺少绿色交通体系规划。倡导绿色交通是解决哈尔滨市日益严重的交通问题，实现城市可持续发展的有效措施之一。然而，哈尔滨市目前尚未开展系统的绿色交通体系规划，绿色交通尤其是慢行交通发展缓慢。

（3）应急避难场所规划可操作性不强。虽然《哈尔滨市防灾避难疏散空间规划》对哈尔滨市避震、防洪的疏散场所等进行了相应的布局规划。但是，由于对应急避难场所的功能定位不够清晰，导致编制完成的成果可操作性不强，无法正常发挥应急避难场所的功能。已经规划的大部分应急避难场所几乎没有考虑应急避险的功能要求，更缺乏应急避险设施的配置，不能满足灾时安全过渡的需求。

（4）缺少城市排涝标准规范和暴雨应急专项规划。目前国家规范体系中只承认城市防洪和排水系统，而缺乏城市排涝的规范和标准。哈尔滨市对于日益频繁的强降雨和暴雨天气下的城市排水问题缺乏专门的规划和应急计划，缺少有效的应对措施，使得城市内涝灾害频繁发生。

2.2.2公共基础设施安全隐患较多

（1）供水设施安全可靠性差。目前哈尔滨市饮用水只有一个水源地，单一的城市水源一旦发生枯水或者受到污染，将严重威胁到哈尔滨市的用水安全。

（2）供电网络布局不均衡。哈尔滨市城市电网存在负荷分布不均、电源布局不平衡、网络不尽合理，安全可靠性差、高压走廊侵蚀现象严重等问题，城区电缆普及率较低。

（3）燃气管网安全隐患多。哈尔滨市部分燃气管网已接近或达到运行寿命终点，处于事故多发期。近几年，管网系统腐蚀穿孔事故频发，且呈上升趋势。城市燃气管网老化，已成为燃气输配的重要安全隐患。

（4）集中供热规模小，管网质量问题较多。哈尔滨市集中供热仅覆盖了五个城区的部分中心地段，供热面积普及率很低，没有体现供热的主导地位。供热管网老化、堵塞造成的“跑、冒、滴、漏”现象极为严重，大大影响了供热管网的管道保温，热量损失极为严重。

2.2.3公共安全管理体制不健全

（1）缺乏高效统一的公共突发事件危机管理综合协调指挥机构。虽然哈尔滨市各部门基本设置了各类公共突发事件危机管理机构，但大多为虚设的领导（协调）小组，在处理危机时容易形成多中心、多环节，不利于统一指挥。

（2）缺乏有效的部门协调机制。由于哈尔滨市的公共突发事件危机管理体系建设基本是以部门为主，造成一些部门各自为战，“条条分隔”现象严重，设施、设备、信息不能共享，重复建设、资源浪费严重。一旦发生突发事件，很难快速协调，造成处置效率低下。

（3）缺乏有效的危机预警机制。哈尔滨市各个部门虽然有一些信息收集的制度和措施，但是由于缺乏全市统一的信息收集网络，无法实现信息共享，而且由于没有专门的机构对信息进行分析处理，没有转化为预报，无法发挥应有的作用。

3　哈尔滨市公共安全的规划对策

3.1健全公共安全规划体系，全面提升公共安全建设水平

3.1.1编制防灾减灾专项规划，有效应对灾害发生

对城市可能发生的灾害进行分析和预测，探索有效的城市防灾减灾管理模式，提出城市避灾、防灾、减灾工作方案，制定城市防灾工程建设规划，提出城市救灾物资储备计划，提出城市防灾减灾应急预案，对专业救援队伍建设提出建议。

3.1.2完善《应急避难场所规划》，提高规划的可操作性

在已有《哈尔滨市防灾避难疏散空间规划》的基础上，继续深化应急避难场所规划，提高规划的可操作性，推动城市防灾避难疏散空间的建设。

3.1.3编制绿色空间系统规划，改善城市生态环境

进一步落实《城市绿地系统布局规划》，编制《城市开放空间专项规划》，制定《屋顶绿化的实施规范和细则》，全面提高哈尔滨市的绿化水平，有效“预防”大气污染源的产生；推进落实《工业区布局规划》，编制《绿色交通体系规划》，开展《城市风道规划》的研究工作，降低工业污染源对城市环境的影响，有效“控制”大气污染源的分布。

3.1.4编制城市内涝综合防治体系规划，全面提升城市排涝能力

通过规划构建城市内涝综合防治体系，具体规划内容和措施包括：城市排水管网系统：编制《城市排水专项规划》，加快雨水管网系统及其泵站和附属设施建设；雨水径流控制系统：制定强制性的《城市透水地面规划管理标准》，提出降低地面硬化率的规划控制标准，实现对雨水的径流控制；超标雨水排放系统：推行“洼地—渗渠系统”，采用专设“安全阀”管道技术，将绿化屋顶措施列入城市规划，增加雨水滞蓄设施，对超标雨水实现滞留调蓄并资源化利用；排水管网运行管理系统：建立城市排水系统GIS数据库，编制《城市暴雨排涝应急抢险预案》，实现对排水设施的实时监测，提高减灾应急保障能力。

3.1.5编制《城市综合管廊规划》，推动城市综合管廊建设

加强市政管网系统的检查更新，提高管网建设标准，积极推行地下综合管廊建设。

3.1.6开展高层建筑建设专项治理，提高高层建筑防灾减灾水平

针对高层建筑火灾救援的特点，编制《高层建筑区消防专项规划》，对高层建筑集中区的消防站等城市公共消防设施和消防装备进行统筹规划并提出实施意见和措施；制定《高层建筑城市规划管理规范》，对高层建筑的间距控制、建筑退让等作出具体规定；完善《高层建筑防火疏散设计规范》，采用增加疏散出口、设置避难区、无裙楼设计、两侧架构设计、底层架空设计及屋顶直升机停机坪设计等方法，降低高层建筑发生火灾时的救援难度。

3.2加强基础设施建设，消除生命线系统安全隐患

3.2.1加强供水管网和水源工程建设

合理规划布置供水管网，分步安排老旧管网的更新改造，推广应用优质管材；做好城市后备水源的规划勘测及水资源保护工作，控制水污染，加强松花江水污染治理。

3.2.2加快热源建设和管网工程建设

规划实施热源建设重点工程，增加集中供热能力，同时进行陈旧老化管网改造。

3.2.3优化城市供电主网结构和城市核心区域电网运行方式

加强供电线路、供电设备设施的隐患排查治理，提高供电保障和应急能力；严格按城市道路网规划进行高压走廊建设，逐步拆除现状高压走廊用地范围内非法建筑。

3.2.4严格控制燃气管线的安全距离

严格控制燃气管线分别与其他管道、铁路、公路、桥梁、通信线缆、电力设施等构（建）筑物之间的安全距离；提高城市燃气管道的技术要求，加强工程质量监督。

3.2.5开展城市管网普查工作

建立地下管线档案，摸清地下管线存在的病害，为实现地下管线统一规划、管理奠定基础，有效提升城市地下管网规划、建设和管理水平。

3.2.6完善防洪体系

充分发挥现有防洪工程的作用，使防洪的工程措施与非工程措施相结合。

3.3构建综合应急救援通道，确保灾害发生时救援通道畅通

3.3.1构建立体的应急避难交通系统

建立由紧急救援通道、避难及输送通道、消防通道、辅助通道四级通道组成的陆上应急避难通道体系；保证铁路、航空、水运等运输线路及枢纽的畅通，确保其成为与周边临近城市取得联系的最为快捷的通道。

3.3.2建立交通事故紧急抢救“绿色通道”

采取在城区采用智能交通引导交通事故救援，利用公交专用道设置救险车辆专用车道，建立并实施飞机救援系统等措施，建立交通事故紧急抢救“绿色通道”。

3.4健全公共安全管理体制，提高公共安全危机处置能力

3.4.1构建系统的城市公共安全危机事件预防和应急机制

建立公共安全应急组织指挥系统，打破条块分割的传统公共安全处置机制；建立公共安全专家决策支持系统，为突发事件的处置出谋划策，制定中长期的公共安全战略和应急反应计划；形成完备的人、财、物应急保障体系，建立专业的救援队伍，统筹规划全市应急物资的储备种类和数量，建立健全覆盖市、区两级的应急物资保障体系。

3.4.2加快城市公共安全立法，完善城市公共安全法规体系

在现有城市立法权限范围内加强城市公共安全立法体系的研究，合理制定公共安全立法规划，争取早日把城市公共安全纳入法律管理的轨道，建立有序的城市公共安全管理范围。

3.4.3加强公共安全风险监测预警，有效防御和减轻灾害损失

完善监测预警网络，加强对自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件等的监测预警；建立哈尔滨市突发事件预警信息发布系统，实现预警信息发布平台功能，统一发布预警信息和应对措施以及面向社会公众的提示信息。

[1]唐孝炎，王如松，宋豫秦.我国典型城市生态问题的现状与对策[J].国土资源，2005（05）.

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