国有经济发展：虱家财政能力的最大保障——一种逻辑在两个时代的演进

国有经济发展：国家财政能力的最大保障
——一种逻辑在两个时代的演进

张新

(清华大学 公共管理学院；国情研究院，北京 100083)

[摘要]当前，有很多观点认为，如果从GDP贡献、就业贡献、投资、税收、利润以及技术创新等方面来考量，民营企业(或非国有经济)已成为当前国民经济的最大贡献者。国有企业在国民经济中的地位和重要性已逐渐下降，同时其经营收益的相对低效，以及其经营地位的各种不对等，已成为其被广为诟病的焦点。然而，要客观认识国有企业在宏观经济和国家发展中的地位，作为国家能力重要组成部分的财税贡献应当成为最重要的评价维度。不仅如此，以财税贡献为主要线索，还有助于我们从历史的、国际的和发展的视角，认清国有企业所担当的国家责任以及未来的改革方向。

[关键词]国有经济；国有企业；国家财政能力

[中图分类号]F12[文献标志码]A

[收稿日期]2015-05-17

[基金项目]教育部人文社科研究青年

[作者简介]兰凯军(1972-)，男(畲族)，浙江丽水人，副教授，主要从事政治学研究。

一、国有企业是各个经济发展阶段巩固国家能力的财政基础：一个历史的逻辑

国家能力是指国家将自己意志、目标转化为现实的能力，国家能力的直接体现是中央政府的能力。这种国家能力可以概括为财政能力、宏观调控能力、合法化能力和强制能力四个方面。其中，财政能力是核心，是国家实现其他能力的基础。国家财政能力的下降，会导致其他能力的下降；反之，国家财政能力的上升，会带动其他能力的上升。所以说，“财力资源是国家的神经”。

1750年～1950年的200年间，中国在世界性的工业化与现代化发展过程中，逐步走向衰落，由世界经济强国变为世界经济弱国，始终未能出现任何意义上的现代经济增长，迟迟不能发动全面的工业化，其中最重要的原因之一就是缺乏一个具有明确现代化目标的中央政府以及强大的国家财政能力。1949年以前，国民党政府财政收入占GNP的比重从未超过7%，其国家能力自然十分低下。

1.计划经济时期的国企财税贡献。 上世纪50年代后，新中国建立了一个强大的中央政府，在极短时间内国家汲取财政的能力迅速提高，财政收入占国民收入的比重达到1/3，有力地支持了“一五”时期经济的高速增长。“二五”到“五五”时期(1958-1980年)国有企业提供的财政收入一直占到财政收入的80%以上,几乎成为国家财政的唯一来源(见图1)。这也不难理解，计划经济体制下国有经济在资金与原材料供应、设备配置、产品销售等方面享有的特殊待遇，是与其巨大的财政贡献相联系的。

图1.1950-1980年各经济类型对国家财政的贡献份额

资料来源：根据各年《中国财政年鉴》计算整理。

2.改革开放初期的国企财税贡献。 20世纪70年代末、80年代初，虽然多种经济成分得到了前所未有的蓬勃发展，但非国有企业的快速增长却没有贡献与其相称的税收份额，其财政收入比重始终不足20%；国有企业仍然是最重要的财政支柱(见图2)。

图2.1981-1995年各经济类型对国家财政的贡献份额 资料来源：根据各年《中国财政年鉴》计算整理

随着经济体制改革的进一步推进，两步“利改税”规范了政府与国有企业之间的分配关系，为中国经济铺垫起了通往市场的发展道路。但一直被人们所忽视的一个问题是，随着财权、财力、社会资源大规模由中央向地方、从计划向市场的转移，与此伴随而来的财政收入乏力，政府宏观调控能力下降等问题，却正是与国有企业的经营困难相联系的，这从反面凸显出国有企业在支撑国家财政与国家能力上的重要性。

3.分税制以来的国企财税贡献。 上世纪80年代后期，我国政府预算内收入占GDP比重迅速下降，由1978年的31%急剧滑落至1987年之后的15%左右(见图3)，特别是随着国有企业亏损面的扩大，财政收入占国内生产总值的比重和中央财政收入占总财政收入的比重(即“两个比重”)不断降低，国家的财政状况濒临悬崖边缘，政府可支配的社会资源大大减少，政府能够调控经济和实现国家意志的能力更是大为削弱。

图3.1975-1993年国有工业企业亏损与“两个比重”及财政赤字

资料来源：根据各年《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》计算整理。

此时，政府部门清醒地看到国有企业在稳定经济制度和巩固国家能力方面的重要意义，从1994年开始推动分税制的重大财税体制改革，并于1998年实施了以国有大中型企业为主的战略性改组。自2000年国有企业开始走上近十年的辉煌之路。随着国有企业的逐步脱困、扭亏为盈，财税收入稳步增长，中央政府所代表的国家能力也逐渐由弱变强(见图4，左侧坐标轴为国有企业盈利面与“两个比重”；右侧坐标轴为经济增速)，不仅实现了“两个比重”的稳步回升，也奠定了中国在当今世界经济中的重要地位。

图4.1997-2012年国有企业盈利、“两个比重”与GDP增速

资料来源：根据各年《中国统计年鉴》和《中国财政年鉴》计算整理。

二、国有企业是新时期发展国家能力的体制基础：一个战略改革的逻辑

随着国企体制改革的深入推进和进程的不断加快，国有企业财税贡献的份额不仅越来越多，重要性也越来越大。

1.国企的税收贡献仍将是国家财政和统筹经济发展的重要支柱。 近年来，国企对国家财税的贡献仍居于主导地位(见图5，左侧坐标轴为国有企业税金占财政收入和税收收入比重；右侧坐标轴为企业户数)。特别是从单位企业的贡献来看，2013年独立核算的国有法人企业共有15.5万户，仅相当于当年实有企业总数(1528万户)的1.0%。而全国国企共上缴税费3.8万亿元，却占到税收总额(11.05万亿元)的34.4%，占全国财政收入(12.91万亿元)的29.4%，相当于国有企业人均贡献财政收入2794元，这就是中国15万户国有企业对国家最大的贡献。

图5.2008-2014年国有企业税金占财政收入和税收收入比重情况

资料来源：根据财政部网站国有及国有控股企业经济运行情况计算整理。

以企业的实际经营状况来比较，在与其他类型企业利润水平相当甚至远低于其他企业的情况下(见图6、图7)，国有企业作出的这一贡献就更为突出。

图6.1985-2013年国有与私营企业利润率

图7.1997-2012年国有和私营工业企业资产收益率

资料来源：转引自Nicholas R. Lardy. Markets over Mao: The Rise of Private Business in China. Institute for International Economics. Washington. 2014.

所谓资产收益率=总利润/总资产，利润为所得税前收益。税负-利润比数据表明，国有企业在实现利润不到整体35%的情况下，承担了50%左右的全部企业税负(见图8，这里所称国有企业是指全国的国有及国有控股企业，不含国有金融类企业)。进一步从税额占营业收入的情况比较来看，2014年1-11月规模以上工业企业每100元主营业务收入纳税率，国有工业企业为8.53元，私人企业和外资企业分别为3.02元、3.03元，国有工业企业税负为其他企业的2.6倍。国有企业创造的税收贡献仍然大大超过其他非国有经济。

图8.2004-2012年国有企业对全部非金融企业的主要经营指标

资料来源：根据《中国统计年鉴》2004-2012年数据整理。

以上事实证明，国有企业的财税贡献不仅仅在当前必不可少，未来也必将发挥更大的作用。特别需要指出的是，根据十八届三中全会《决定》提出的“完善国有资本经营预算制度，提高国有资本收益上交公共财政比例，二〇二〇年提高到百分之三十，将更多用于保障和改善民生”计划，不仅会有更多的国企上缴税费，而且作为公有制经济，还将上缴更大比重的国有资本收益，成为促进经济社会实现“共同发展、共同分享、共同富裕”的重大动力。

2.国有企业的财税贡献是“新常态”下国家能力的重要保障。 “十三五”不仅是我国经济进入“新常态”的发轫期，更是我国经济的重要战略调整期和改革深化期。国有企业在这一时期的财税贡献，不仅直接关系到国家能力的提升，还关系到未来经济的宏观布局与协调发展。

一方面，更多进入世界500强的国有企业将做出更大的税收贡献。 应对经济“新常态”下的国内形势，一个重要的出路就是提升我国经济的对外开放水平。诚如中央经济工作会议所言，要学会利用两种资源、开拓两个市场、学会使用两个规则。中国企业必须坚定不移地实施走出去战略，投资世界、让“中国企业进入世界市场”。这一战略的实现，最直接地反映在中国企业进入世界500强的数量上。

从目前来看，这个重任主要应由也必须由国有企业来承担。在战略布局上，国有企业的发展必将从国内视角转向全球视角，从国内大布局转向国际大布局。而随着国有企业进入世界500强集体优势的形成，它们对国家财政的贡献度也将上升到更高的层次。

2014年美国《财富》杂志公布的世界500强公司排行榜上，中国公司数量创纪录地达到100家，仅次于美国的128家，全球排名第二。中石化更以4572亿美金的营业收入摘得探花，中国企业首次入围三甲。其中，国有企业83家，非金融中央企业47家，单独排列居世界第四位。国有企业的集团优势正逐渐显现。而目前，在全球500强企业中，国有企业缴纳税收的比重已远高于美国企业(见图9)。

图9.中美世界500强非金融企业缴纳税金比重

资料来源：根据Fortune Global 500计算。

从税收贡献的发展来看，2012年国有企业占世界500强营业收入总额的比重达到15.5%，超过日本成为第二大国。2014年这一比重进一步提高到19.7%，如果按2014年规模以上国有工业企业8.53%的纳税率计算，仅非金融类央企就将缴纳18090亿税收，占到当年总税收(103768亿)的17%。可以预见，随着国有企业进入世界500强的不断增加，以及世界500强营业收入门槛的不断提高，国有企业所创造的税收贡献将继续增加。

另一方面，国有企业的税收贡献将为私营企业的发展腾出更多空间。 目前，我国多种经济成分的共同发展模式已经形成，从各主要指标来看，不同经济类型在经济运行中的作用各有特色(见下页表1)：民营企业在就业方面作出了最大贡献；国有和民营企业在全社会固定投资方面并驾齐驱；在资产、投资、收入和利润方面，民营企业、有限责任公司和股份有限公司的活力不容忽视，民营经济的利润和收入占比甚至远高于国有经济，它们是未来发展混合所有制经济的生力军。

可见，民营与国有企业在国民经济中的战略地位有所不同：民营企业重在盘活经济，突出表现在对就业的吸纳能力上，这与其经济规模的自身特点密不可分。民营企业更容易进入技术密集或劳动密集型行业，因此在服务业的就业人数中占比最高(见下页图10)，也应当享受更多的税收优惠与财政扶持；同时，随着国有资产经营与收益上缴制度的逐步完善，将更加凸显国有企业对国家财政能力的支持作用，国企的财税贡献也将为非国有经济的发展腾出更多税收空间，为国民经济的全面、协调发展做出重大贡献。

表1.规模以上工业企业主要经济指标占比(2012年)单位：%

经济类型从业人员全社会固定资产投资企业单位数资产总计主营业务收入利润总额国有单位8.9225.681.9713.288.346.27城镇集体单位0.773.201.400.741.181.45股份合作单位0.190.470.700.410.440.49联营单位0.050.340.140.130.120.11有限责任公司4.9427.3619.4829.2524.1222.48股份有限公司1.625.732.6212.769.7012.36民营企业14.7324.4055.0619.8530.7432.62港澳台商投资单位1.262.747.548.628.687.99外商投资单位1.622.819.0113.8115.2014.57其 他NA4.192.081.151.481.68个 体11.25NANANANANA

资料来源：根据《中国统计年鉴》(2013)数据整理。

图10.我国服务业按类型从业人员比重

资料来源：笔者根据第三次全国经济普查(2013年)数据计算。

三、结论

从以上分析可见，无论从历史的角度，还是从新时期发展的前景来看，国有企业在支持国家财政能力方面的作用不可替代、逻辑不可逆转。这不仅关系到国家财政能力的可持续，还关系到我们未来经济的宏观布局与整体的协调发展。以央企为代表的国有企业将成为当前和未来一个时期内增强国家财政与宏观调控能力的中坚力量。

站在新的历史起点上，我们必须看到，在中国这样一个发展中大国，需要有超强竞争力的国有企业，它们是中国经济社会保持持续稳定、繁荣的关键和重要动力来源。同时，必须大力推动和深化国有企业的改革事业，只有国有企业的持续大发展，才能真正使得全民受益、国家兴旺，才能真正有利于民营企业和非国有经济发展，才能真正实现经济的全面、协调、可持续发展。

〔责任编辑：常延廷〕

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