浅议国家重大政策措施落实情况的审计

江立新

2008年11月，为充分发挥国家审计应对金融危机的作用，审计署及时组织了国际金融危机对我国实体经济影响的专项审计调查。调查结果表明金融危机对我国进出口业和生产经营业影响很大，国家因此有针对性的出台了产业振兴计划。2009年初，审计署又组织了九省一市应对国际金融危机扶持中小企业的审计调查，针对金融危机，审计建议出台支持促进中小企业发展的若干措施。此后，4万个亿拉动内需实施情况、房地产业国家宏观调控政策的执行情况，以及2014年全国审计机关广泛开展的每个季度一次的“稳、促、调、惠、防”的审计陆续开展，政策措施落实情况的审计已经作为一项常规审计项目列入了各级审计机关的计划安排。随之，这一项目审计效果如何，能不能达到预期审计目标，也开始引起审计实务界与理论界的更多关注和思考。

政策措施落实情况的审计，是一个新的审计课题，它打破了传统财务收支审计模式，给审计机关和审计人员提出了更新更高的要求。这个新课题其实也是一个难题，在审计过程中，审计机关和审计人员能否正确理解把握政策措施出台的本意，准确定位审计目标并采取适合的方法去实施审计，至关政策措施目标能否实现。

一、审计目标的明确

审计目标的明确定位，是政策措施落实情况审计的前提和基础。审计署关于《国家重大政策措施和宏观调控部署落实情况跟踪审计实施意见》，提出了政策措施落实情况审计的总目标，即通过揭示重大政策措施和宏观调控部署贯彻落实中存在的问题，反映好的经验和做法，推动国家重大决策部署和政策措施落实到位，促进政策落地生根和不断完善，确保中央政令畅通、令行禁止;同时关注经济社会发展过程中出现的新情况、新问题，深入分析原因，提出对策建议，保障经济社会平稳健康运行。这是政策措施落实情况审计的总目标，各级审计机关在审计过程中，会根据不同审计项目制定不同的具体审计目标。这些具体审计目标是否明确，是否与审计总目标保持一致，是个值得审计机关和审计个人思考的问题。审计实践证明，一个颇受领导重视、媒体关注、百姓关心的好的审计项目，往往因为目标不明确，审计方案无重点，审计人员又想做这个又想做那个，无所适从，最终达不到设计好的审计目标，出不了预期的审计成果。

政策措施落实情况的审计，只有目标明确，才能拟定实现目标的具体措施，规定达成目标的具体时间，制定考核目标的标准，审计组织和个人才可以展开有效的工作。

二、审计能力的支持

一是政策措施理解把握能力。审计人员多数是审计、财务会计专业毕业的，这几年也吸纳了不少工程投资审计和计算机辅助审计专业技术人员到审计队伍，但对于国民经济和社会发展的宏观审计人才还是非常缺乏。加上多年来致力于与财务、业务数字打交道，审计人员对宏观政策的理解和把握的确存在不小的差距。审计人员要想很好的开展政策措施落实情况的审计，加强宏观经济政策的学习和实践是非常必要且迫切的。

二是审计宏观政策评价能力。综观多年来审计报告中的审计评价和审计意见与建议部分，很少有实质性的评价和建议内容，大多数泛泛而谈，甚至千篇一律，失去了审计评价的功能作用。这是受了审计报告设计好的模板影响，当然也与审计人员对宏观政策的理解把握能力有关。如对省长、市长任期经济责任审计，在评价其政策措施和国民经济与社会运行指标完成情况时，多数审计人员还只能就数字说数字，很难从数字背后分析政策落实存在偏差的真正原因，并因此提出针对性强又可以整改落实到位的政策建议。

三是审计力量时间安排能力。各级审计机关和审计人员可能都有一个共同的感受，审计范围越来越广，审计人越来越累，审计力量和时间已经捉襟见肘。各级审计机关为了自身发展的需要和地方党政领导的要求，每年的审计项目已经安排得满满的，在审计署、省厅每年至少组织实施一次大规模审计时，审计力量和审计时间的矛盾就非常突出。审计效果也就在这种矛盾冲突中明显下降，审计人员也在超负荷的审计中饱受心理生理的折磨和身心健康的摧残。“白加黑”、“五加二”式审计不是审计精神的体现，这种疲劳式的审计绝对不是审计长远发展的主流方向。

审计机关可根据自身的能力选择适合的政策措施落实项目开展审计。一味的贪大求全，盲目跟风，只会使审计激情消失殆尽，审计方向越走越偏。

三、审计方法的取舍

审计方法的创新，一直是审计署主力倡导的，也是各级审计机关一直在努力的，跟踪审计方法就是其中创新之一。近几年来的审计方法创新也确实取得了非常好的成绩。但政策措施落实情况的审计，还是不同于传统的财务收支审计、计算机审计和经济责任审计，它不仅需要审计人员具备相关审计、财务知识，更需要国家宏观政策的思维和眼光，要把审计视角从电脑、从账本、从报告中移开来。跟踪审计既要审计人员静下心来，沉进项目中去，更要审计人员跳出项目本身，由“局内人”变成“局外人”，要站在更高的地方，理解和把握国家宏观政策，要有经济和社会发展的全局观念，也就是说，审计机关是国家一个宏观部门，审计人员都是政治学家、经济学家。

按照这一思路取舍审计方法。审计方法的取舍，不拘泥于微观的财务与业务数据审计，不定眼于本地政策措施的落实现状，不局限于近期政策措施的效应。广开思路，创新方法。

四、审计结果的披露

政策措施落实情况的好坏，需要接受社会公众的再监督。审计出于对政策措施落实情况的认知程度，审计手段和时间的限制，不可能全部真实了解情况，更不可能全面客观准确评价落实结果，只能是一种合理的保证。这种情况下，审计监督结果还需要接受社会公众的检验和再监督。社会公众的再监督也许会失之偏颇，这需要审计人员的专业判断。但因社会公众拥有的海量信息和观察的多维视角，其评判结果有时比审计评价来得更真实、更深刻、更具说服力。与此同时，审计结果恰到好处的公开披露，对政策措施的落实者来说，无疑会起到一个警示、鞭策和震慑效果。媒体的力量有时是审计无法想象的。

一些地方奉行“家丑不可外扬”思想，针对审计发现的问题，会采取各种手段和方法说服审计不要披露，理由无非是保密和稳定。但恰到好处的披露“家丑”是审计必要的手段，也是政策措施落到实处的有效途径之一。事实上，家丑不外扬只会遮盖丑，使丑更丑。而家丑外扬，要么使丑变得更美，要么使丑失去其生存空间，令丑不复存在。（作者单位：九江市审计局）