关于土地流转问题的几点思考
——嘉鱼县土地流转调研报告

卢晓峰嘉鱼县经济和信息化局

关于土地流转问题的几点思考
——嘉鱼县土地流转调研报告

卢晓峰
嘉鱼县经济和信息化局

摘要：土地是发展现代农业的物质基础，土地流转事关新农村建设、农民增收和产业发展，将政府、企业和农民紧紧联系起来。如何发挥土地的最大效益？必须在加强农民权益保障、平台建设、产业培育和监督管理上下功夫。

关键词：土地流转；规模经营；产业培育；监督管理

土地是现代农业发展的根基。推动合理流转,才能发挥最大效益。我县当前农村土地流转存在哪些问题与困难？如何解决这些问题？为推进我县土地流转，促进县域经济跨越发展，笔者带着这些问题，深入陆溪、潘家湾、渡普、官桥等乡镇开展了广泛调研。

一、当前我县土地流转的基本情况

近年来，我县以促进全县土地规模化、集约化经营为目标，积极探索，大胆实践，在土地流转方面做了有益的尝试，促进了现代农业发展和新农村建设，截止2015年6月，我县农村土地流转总面积为8.87万亩，比上年增加4万亩，同比增加82%，占农村承包耕地总面积的23%，涉及农户8600户，占承包耕地农户总数的17.2%。从流转形式来看，主要有四大特点。

（一）管理在社，生产在农。陆溪口蔬菜专业合作社为推动周边现代农业发展起到了示范带动效应，探索出了一种新的发展模式。一是专业服务。不强迫农民土地流转，另辟蹊径为农户家庭提供专业化有偿服务，农民按照“生产种植在户、服务管理在社”的方式生产经营，市场风险由合作社承担。二是集中发展。加入合作社后，农民成为生产主体、利益主体和管理主体，改变了过去“单打独斗”、“各自为政”的生产方式，实现了“抱团发展”、联合闯市场和集约化经营，提高了农民组织化程度，增强了农业抵风险能力。三是以点带面。陆溪镇在邱家湾村1000亩有机农业示范园基地（由陆溪口蔬菜专业合作社经营）的带动效应下，先后成立了邱家湾村网箱养鳝合作社、官洲村藕带种植专业合作社、花园村特色水产养殖协会等一批新型农民专业合作组织。

（二）耕耘在企，获益在村。官桥村八组依托田野集团，整合国土、林业、发改等部门资金，将官桥村改造成梯地平整、沟渠相通、道路相连、旱涝保收的高产地，并创新推出“一企联一村、公司+基地+农户”的产业发展模式。将整治的土地交由田野集团租赁种植油茶，油茶挂果前按150-200元/亩补助农户，挂果后无偿交付农户种植，带动产业发展，增加农民收入。通过实施项目整治，栽种良种油茶近50万株，每年可为项目区农民增收4450万元。同时，通过使用挂钩指标产生的增值收益每户补助5-8万元，对搬迁村民每平方米补助500元，建设“1+5公寓楼、沿街商铺、幼儿园、社区服务中心”为一体的现代农村新社区，并吸纳拆迁农民到工业园就业，将油茶基地无偿交付给农民经营管理，确保了农民就业有出路、收入有来源、生活有保障。

（三）统筹在政，服务在民。潘家湾镇万亩露地蔬菜标准园结合国土部门整体推进农村土地整治示范建设项目，促进农户间土地流转和农业规模经营。一是合理利用资源。按照“省地、整洁、节能、环保”的要求，整合国土、林业、卫生等部门资金，修建村民住宅、幼儿园、小区公园、休闲广场、运动场、社区服务中心等主体工程，配套完善水、电、路、通信、沼气等基础设施，将新建村打造成一个环境优美、设施齐全、舒适宜居的现代化农村新社区。二是创新流转方式。总结潘家湾镇基本农田土地整治经验，新农村建设通过迁村腾地、增减挂钩和中心村建设，将零散居民点和空心村进行归并，将潘家湾镇四邑村黄金岭、合家地、新墩三个居民点170户农户实行整体搬迁，拆旧面积400亩，节约建设用地320亩。三是突出综合效益。按照“公司+基地+农户”的模式，打造了一批无公害蔬菜基地、有机稻基地和特色水果基地。通过土地整治，项目区产能提高20%以上、生产成本降低20%以上，每年为农民增收1800万元，达到了增加耕地面积、增加农民收入、增强农业抵御自然灾害的能力和促进耕地保护“三增一保”的综合效益。

（四）投资在企，受益在民。渡普镇引进湖北嘉晟集团，按照整村推进、迁村腾地的思路，由企业出资建设新农村。一是统一新农村建设规划。按照新农村建设的二十字方针，对净堡村、烟墩村进行统一规划、设计和兴建100多户民居，采取项目扶持、企业投入、农户自筹等方式先后筹集资金3300余万元建设环境优美、配套设施完备的小区。二是全力打造省级水产健康养殖基地。公司依托赤城湖1800亩水面，先后投资400余万元发展鱼鸭立体养殖，养殖基地已成功申报农业部无公害产地基地。三是着力打造鄂南万亩苗木示范基地。该公司根据农业发展形势，着力发展桂花苗木主导产业，先后投资100余万元移植桂花苗木3万余株，并套种经济作物，形成立体种植模式。

二、存在的主要问题

近年来，随着农业接二连三发展、农村劳动力的转移，农村土地流转总体呈现健康、有序的发展态势。但在调研中，也发现了诸多问题，主要有“四个大”。

（一）思想认识差距大。一是部分基层干部对土地流转认识不足，重视不够。认为土地流转与乡镇村社发展的好坏关系不大，总认为是老百姓自己的事情，经管部门的事，与自身利益无瓜葛，因此对土地流转漠不关心，造成土地流转监管不到位。在涉及农民土地集体连片规模流转上，还因政策性强、协调难度大、引起纠纷多，基层干部有畏难情绪，不敢担险担责。二是农民保吃养老的小农思想仍然存在。部分农民小农思想严重，认为土地在，养老就有保障；放弃土地外出务工经商，有赔本风险，从而宁可粗放经营，甚至撂荒也不愿流转。此外，国家取消农业税后，不断出台优惠政策，粮食补贴大，土地收益逐年樊升，农民种地再无负担，因此部分农民不愿流转土地,家有老人带小孩种田保吃的现象普遍存在。三是农民对当前土地开发政策存在观望心理，因为土地不仅是农民生活和生存的手段，更是一笔“未开发”的资源，现实中存在许多这方面的事例，例如：城镇开发和国家重点项目建设征地，让许多农民一夜暴富，过上幸福日子，因此，很多农户守田度日等待征地，期望幸运降临，对土地流转缺乏积极性。

（二）流转行为隐患大。一是农民土地流转法律知识匮乏，不清楚国家有关政策和法律条文，在土地流转过程中，习惯委托亲戚、邻居或村组，以口头或简单协议的形式商定双方权益，签订正式合同的少，加上条款不规范，手续不完备,双方权益无法有效保障，极易引发诸多矛盾纠纷，造成不稳定因素。二是部分村集体组织在流转土地的过程中，充当土地流转的主体，操作程序不民主，群众参与不够，还存在随意变更土地承包关系，曲解甚至违背土地政策等现象，矛盾隐患大。三是到职能部门备案少，导致流转后责任落实有困难。当下农民所进行的土地流转，多属于农户与其它农户或者经济组织之间双方协商的结果，许多未经政府职能部门的审批，遇到问题时多数自行解决，一旦出现抛荒或耕地损毁现象，很难找到责任人，水利设施损毁后，修复也比较困难。同时种粮补贴难以实现“谁种粮谁受益”的目的。

（三）保障机制漏洞大。一是土地收益是农民生产生活的基本保障，收入的主要来源。由于农村社会保障体系不健全，农户对土地依赖度高。有调查表明，多数农户认为土地是生活的基本保障，对所承包的土地不愿流转或仅以短期形式流转。二是镇村两级存在用行政手段干预农民土地流转，承租大量土地进行规模开发，压低流转价格现象；业主因投资失败和市场变化等原因，不能及时兑现农民租金，农民流转收益存在风险。三是土地流转监管不配套。目前我县各镇虽建立了土地流转服务中心，但由于刚起步，中介服务组织不健全，土地流转市场不完善，信息不畅通，土地评价依据不足，而政策服务、信息服务存在不到位，因此土地流转以自发形式居多，一旦出现价格纠纷，无法仲裁。

（四）规模流转难度大。一是流转面积小。全县仅有1/9的农村耕地进行流转，面积为8.87万亩，总量偏小，总体规模效应不凸显。全县土地面积达200亩以上的流转项目少，主要是设施蔬菜、精细菜种植、西瓜种植、低洼苗木基地等屈指可数的项目，50亩以下的项目占土地流转的主流。此外，农村多数土地流转发生在亲戚邻里之间，由于耕种劳动力不足,流转面积很小。二是流转规模不大。农户田块分散制约了土地资源的合理利用，我县相当多的农户土地分散于不同片区的区域，家庭承包的土地零星分散，难以做到协调耕作和集约化经营，不利于土地生产率的提高。加上受自然条件、气候变化和市场风险、流转信息闭塞等因素影响，丘陵地带高低不一、远近不同的田块更难引进业主，向种粮大户集中，实现规模化经营。三是流转期限较短。流转的土地绝大多数为5年以下的短期承包，3-5年的不多，5年以上的少之又少。由于农业投资回报周期较长，加上农业融资的先天不足，在这种短期限约束下，大多承包户抱着种一年算一年的心理，不敢进行长期大投入，影响了土地的可持续使用，土地流转的规模效益也无法充分显现。

三、对土地流转的几点建议

土地流转工作是一项综合性、动态发展的系统民生工程。为了进一步加强农村土地承包管理和服务，正确指导农村土地承包经营权流转平稳健康发展，现结合我县土地流转现状，建议做好“四个加强”。

（一）加强权益保护，解决“农民不愿流转、不敢流转”的问题。一是加强确权登记颁证及流转服务。制定统一的、标准的土地流转合同，以有约束力的契约保障农民权益，维护流转秩序，形成农民敢流转、得实惠的氛围。二是健全农村社会保障机制。加强以养老保险为主的农村社会保障体系建设，把长期以来农民主要依靠土地作为唯一社会保障的现象转向依靠基金式的社会保险和保障上来，解除农民的后顾之忧，进而为土地流转创造良好的条件。三是拓宽劳务输出渠道，为农民外出就业创造条件。加强对农村劳动力的技术、技能培训，搞好信息服务、政策服务、法律服务和组织管理，为农村劳动力永久性、实质性向二、三产业转移提供条件，让大量的农村劳动力能够出得去，挣到钱，留得住，使大量的农村人口离开土地，离开农村，向城市转移，为农村土地流转创造必然条件和有效空间。

（二）加强平台建设，解决“想流转的转不出、想租赁的租不到”的问题。一是建立健全组织体系。把土地流转工作纳入县、镇两级政府的重要议事日程，成立由主要领导负责的组织机构，综合、协调、统一领导当地的土地流转工作，确保农村土地流转工作有序推进。二是完善服务体系。建议在县土地流转服务中心的基础上组建县级农村综合产权交易中心，在县行政服务设窗口开展工作,各镇相应成立办事处，搭建以土地流转为内容的农村资产资源交易平台，建好土地流转台帐，做好土地流转情况调查，及时传递和反馈土地流转信息。三是积极培育中介组织。支持社会中介组织参与农村土地流转服务，帮助农民联系流转对象，协调流转价格，协助办理土地流转手续，提高土地流转交易的成功率。

（三）加强产业培育，解决“土地经营粗放、土质严重下降”的问题。一是抢抓机遇。结合“八大农业示范区”建设，科学规划，确定适合我县发展具有市场竞争优势的产业，成片集中流转承包地，实行统一开发、统一生产、统一品种、统一植保、统一管理、统一销售，促进土地规模经营。二是完善机制。发展专业化经营，促进土地流转，积极研究把农户中经营粗放、土地效率较低的土地集中起来，发展高效生态农业的方法和途径，在政策上和开发资金上给予适当的倾斜，采取多种形式鼓励种养大户发展规模经营。三是外引内扶。积极引进有实力的涉农企业，扶持本地农业龙头企业、种粮大户、农业专业合作社、家庭农场等有序加入土地流转，大力培育农业产业化龙头企业和高标准农业合作化组织，稳步提升农业生产组织化程度。

（四）加强监督管理，解决“纠纷矛盾多、风险隐患大”的问题。一是规范流转行为。对农民与农民之间自发形成的短期（如一年内和季节性）土地流转只有口头协议、没有书面协议的进行登记造册；对土地流转承包期2年以上以农业专业合作社和种粮大户为主体和村集体组织为主体的重点抓好书面协议完善；对少数未签合同，要及时采取补救措施，避免各类纠纷的发生和激化。二是建立健全土地流转风险评估和控制制度。要严格规范大户、龙头企业参与土地流转的行为，认真审核其农业经营能力，避免因企业经营能力弱导致亏损，引起双方利益纠纷。三是建立健全土地承包纠纷的协调机制。农村土地承包纠纷处理工作涉及面广，政策性强，建议建立司法、信访、林业、水利、土地、财政、民政等部门的沟通协作机制，形成多部门配合、齐抓共管、分工负责的纠纷调节工作环境。

作者简介：卢晓峰（1983-），男，湖北大冶人，中共党员，2011 年6月硕士研究生毕业，现就职于嘉鱼县经济和信息化局。