清末民初大学学费政策比较研究

李海萍

摘  要：清末民初大学学费政策的演变历程同时也是近代中国政治和经济结构变化的反映。通过在各类大学之间、大中小学之间、大学学费与各阶层收支情况之间进行的比较分析可以发现，清末民初的大学学费对于一般家庭来说并不能算是沉重的负担，收入稍低的可以把子女送入公立大学，收入较高的可以把子女送入私立大学，甚至是教会大学。从接受高等教育的投入产出比而言，其效益还蔚为可观。

关键词：大学;学费;清末民初

中图分类号：G649.29 文献标识码：A 文章编号：1671-6124（2016）01-0085-06

学费一般是指学校规定的学生在校学习应缴纳的费用  [1 ]，也就是学生向学校或教育举办者缴纳的培养费用。它主要指“基本学习费用”，不包括杂费和生活费。中国近代大学初创之时，因“恐人之不乐从也，乃厚给廪饩”，视膏火为招徕和控制学生学业的手段，“优与奖叙，以鼓舞之，其诱掖奖劝用心苦矣”  [2 ]。这时的膏火制不仅仅是学费由官方支付（即学费全免），还包括膳宿等费用也是由官方支付。后因经费支绌，取消膏火制，首开学生自备膏火先例。此后又迫于经费压力，开始收取图书费、体育费、实验费等其他费用。1904年1月，《癸卯学制》的颁布实施成为大学收费制度正式出台的标志。随后，大学收费陆续实行。民国后，教育收费如脱缰的野马，学杂费急速上扬，以致有人评之：“非有资产者不能受中等教育也，非极有资产者不能受高等教育也。”  [3 ]上大学几乎是“富家大户和贵裔子女的专利”  [4 ]。然而，研究表明，事实其实并非如此。

本文主要以大学学费政策为研究对象，探讨清末民初①大学学费政策的演变历程，并在各类大学之间、大中小学之间、大学学费与各阶层收支情况之间进行比较分析，旨在为当前的大学学费政策提供借鉴与参考。

一、清末民初大学学费政策概述

作为高等教育吸纳办学资金的重要渠道之一，大学学费政策并不是简单地受高等教育招生市场的影响，而是同时受到政治、经济、文化、社会等多重因素的制约。清末民初大学学费政策的演变历程同时也是近代中国政治和经济结构变化的反映。

1. 清朝末期的大学学费

1902年，清政府制定的《壬寅学制》首次规定了收费的数额和时间：“现在官立高等学堂，五年之内暂不征收束脩;以后征收，每月每人不得过银钱二元。”  [5 ]但《壬寅学制》公布后并未真正实施。

1904年，清政府制定并实施的《癸卯学制》之《奏定学务纲要》指出，“各省公款皆甚支绌，除初等小学堂及优级初级师范学堂均不收学费外”，各学堂均应令学生缴纳学费;学费具体标准“听各省斟酌本省筹款情形，核计该学堂所需常年经费，随时酌定，毋庸限数;但须量学生力之所能及”  [6 ]。除此之外，同时公布的《奏定高等学堂章程》、《奏定大学堂章程》、《奏定实业学堂通则》也都含有涉及学费问题的条款，规定学生缴纳学费“听各省核计本省款项能否筹措，暨本学堂常年经费随时酌定”;或“由本学堂核计常年经费，临时酌定”;或“听各省察酌本省筹款难易，核计本学堂常年经费，随时酌定”  [7 ]。在优待学生和师范生免费制度方面，《奏定大学堂章程》规定“各分科大学每学年可特选学生中之学术优深、品行端正者，称之为优待学生，免其学费，以示鼓励。”《奏定优级师范学堂章程》规定：“公共科及分类科学生在学费用，均以官费支给。惟加习科学生，其由分类科毕业生选取者，仍由官给费用;其不由分类科毕业生选取者，应令本生自备学费。”  [8 ]《癸卯学制》的颁布和实施，成为大学收费制度正式出台的标志。

后因各学堂令学生缴纳学费“无一定收数，则各学堂自为风气”，1907年3月出台的《奏定学堂征收学费章程》规定，“除初等小学堂得体察地方情形暂时酌量免收，师范学堂及半日学堂、艺徒学堂仍一律不收外”，并“就各学堂等级酌定学费数目，缮具章程”咨行各省切实遵办。同时规定“私立公立各学堂收费与否及收费之数目，应听其自行酌定。”  [9 ]（见表1）这是我国第一个专门针对学费的法规，也是高等教育收费的标志性文件。

2. 民国初期（1912～1937年）的大学学费

民国伊始，随着近代教育的发展，缴费上学观念已为大部分民众所认同。1912年9月，教育部公布的《学校征收学费规程》对各级各类学校学生的学费标准、缴纳时限及其酌减或免除等具体事项做了规定，明确师范学校、高等师范学校均免收学费，并规定“私立学校不以本规程所定为限”  [10 ]（见表2）。

1912年11月公布的《公立私立专门学校规程》规定，公立私立专门学校之“学则”应规定之事项包括“学费事项”  [11 ];后来公布的《私立大学规程》也有类似的规定，从而在制度上明确要求公立私立专门学校和私立大学公开学费事项。1912年12月出台的《限制各学校学生欠缴学费办法》规定：“凡按月收费之学校学生欠费两个月不缴，及按学期收费之学校学生入学后逾两个月不缴者，均应由该校长令其退学，仍责令保证人缴清所欠学费毋得延误。”  [12 ]1922年11月颁布施行的《学校系统改革案》没有任何条款提及学费减免，优待学生和师范生免费制度在事实上被终止。

南京国民政府成立后，国内南北统一，各方建设猛进，政府倾力发展文教，知识界亦迅速发展，史称“黄金十年”，我国大学学费政策步入完善阶段。1932年12月，第四届中央执行委员会第三次全体会议通过的《关于教育之决议案》规定：“师范学校及师范大学概不收学费，师范学校并以由政府供给膳宿制服为原则。”  [13 ]据此，师范生免费制度重新确立。为奖助家境清贫、体格健全、资禀颖异、成绩优良之学生，1936年5月教育部公布的《各级学校设置免费学额及公费学额规程》要求各级学校设置免费学额及公费学额。其中，免费学额即免除学费缴纳，免除项目包括各校所收的体育费、图书费、实验费及其他类似费用;公费学额则除此之外，还给予最低限度的膳宿、制服、书籍等费用，其标准由各校根据当地的生活情形进行确定：专科以上学校每人每年在150元～250元之间。此外，还规定专科以上学校免费学额当年应达到全校学生数的5%，以后逐年增设，三年后一律达到10%;公立专科以上学校公费学额当年应达到全校学生数的2%，以后逐年酌量增设，各级私立学校如经费比较充足或受有政府补助，也应酌量设置公费学额  [14 ]。

据统计，1912至1937年间共制定涉及大学学费的教育政策法规30余件。除上述法令外，《师范教育令》、《实业学校令》、《奖学基金条例》、《高等师范学校规程》、《中华民国训政时期约法之国民教育专章》、《革命功勋子女就学免费条例》、《教育部关于中等以上学校设置奖学金案》、《教育部补助蒙藏回学生升学内地专科以上学校办法大纲》等教育政策与措施相继出台，内容覆盖到了大学学费的收取、减免、公费及奖助学金②等各个方面，大学学费政策体系日益成熟和完善。

二、清末民初的大学学费与实际购买力

第一次鸦片战争以后，我国形成了多元货币制度。在国民党政府推行“法币政策”以前，货币一直采用“银本位”，通行银两、银圆、铜币和银圆兑换券，银两与银圆皆作为货币的主体  [15 ]。为了对清末民初的大学学费有直观认识，本文将在考察清末民初实际购买力的基础上对不同时期的大学学费进行比较分析。

史料表明，清朝末年市场上使用的货币非常混乱，形形色色的银两、银元并行。当时一枚银元标定重量是七钱二，所以一两银子可兑换银洋1元3角9分。为了便于对不同历史时期的社会经济生活进行定量比较分析，本文以历史上最为常见的日常生活必需品——大米在上海市场的价格来测算。研究发现，清末时期，1872年1银元可以买大米66斤，1901年1银元可以买大米45斤。民国初期，1911～1919年间1银元可以买大米30斤，1920～1926年间1块钱可以买大米18斤，1927～1936年间1块钱可以买大米16斤  [16 ]。以大学学费的上下限为标准，换算为大米的话，其实际购买力见表3。

同时，从图1代表学费的曲线走向来看，清末民初的大学学费标准基本持平。但学费变化不能仅仅比较学费标准的多少，还需考虑物价波动因素。若以实际购买力为标准进行比较，由图1中方框可见清末民初大学学费实质上明显呈下降趋势。

三、清末民初大学学费之比较

因清末大学仅有京师大学堂、北洋大学堂和山西大学堂三所，故本文主要以民国初期的大学学费为研究对象，在各类大学之间、大中小学之间、大学学费与各阶层收支情况之间进行比较分析。

1. 各类大学学费之比较

民国初期，公立大学学费标准基本统一，学费与大学及其专业无关，与不同地区大学的实际教育成本也不相关，更不由各专业就业的市场回报率决定;至于私立大学和教会大学③，其学费标准向由各校自行确定。期间，北京政府在对各公立大学学费额度进行调控的同时，却并未具体规定学费标准。但尽管如此，各大学的学费标准仍在相互比较参照。如1920年南高师筹改东南大学时，《改南高为东南大学计划及预算书》认为：“学费此项所入甚微，为广播学术起见，定费似不宜过高，拟依北大规定数目行之。”  [17 ]南京国民政府则强调大学教育“以注重自然科学及实用科学为原则”  [18 ]，通过对文、理招生人数的逐渐控制而间接控制学费总额。此外，高等教育的供不应求也并未导致大学学费标准上涨，大学学费并不受高等教育市场的影响  [19 ]。

在20世纪30年代的公立、私立和教会大学中，学费最低的是公立大学，每年在22银圆到40银圆之间，中间数约为31银圆，师范类甚至不收学费;学费最昂贵的是教会大学，近乎外国大学的分部，每年约160银圆;而私立大学的学费标准介于公立大学和教会大学之间，每年为45银圆到120银圆不等，中间数约为90银圆  [20 ]（见表4）。

2. 大学与中小学学费之比较

根据1907年3月《奏定学堂征收学费章程》和1912年9月《学校征收学费规程》相关规定，当时大学与中小学学费比较见表5：

南京国民政府成立后，进一步加强了对公私立中小学学费的管理。1928年2月公布的《小学暂行条例》规定：“初级小学以不收学费为原则;但得视地方情形酌量征收，所收之数，每学期最多不得过一元。高级小学每学期征收学费最多不得过3元。私立小学每学期征收学费最多不得超过前述所定标准之三倍。”  [21 ]1932年12月，《小学法》规定“小学不收学费，但得视地方情形酌量征收。在公立小学，每人每学期初级至多不得逾一元，高级至多不得逾二元;在私立小学，每人每学期至多不得逾三元，高级至多不得逾六元。”  [22 ]1933 年3月，《小学规程》进一步规定“凡征收学费之小学，仍应设有三分之一以上之贫寒儿童免费学额”。同月公布的《中学规程》则规定中学征收的学生费用为学费、图书费、体育费三类;“公立中学每一学期征收规定各费之总数，在生活程度较高地方，初级中学不得超过拾元，高级中学不得超过拾陆元;在生活程度较低地方，初级中学不得超过柒元，高级中学不得超过拾元，且在规定之总数内图书费及体育费约共占四分之一”;“各地私立中学征收各费，至多不得超过省市主管教育行政机关规定公立中学征收各费之一倍”;备有宿舍的私立中学，对寄宿学生得酌收寄宿费;“私立中学如征收寄宿费，在生活程度较高地方，每学期至多不得超过八元，生活程度较低地方，每学期至多不得超过四元”;“中学应设置奖学金额”等  [23 ]。这些法规使得公私立中小学学费政策日益规范。

特别值得指出的是，20世纪30年代公立大学的学费并不比中学贵多少。以北平的中学为例，市立第四中学学费10元、住宿费7元、体育费2元、制服费5元、杂费3元、膳食费5元;北平弘达中学学费初中26元、高中32元;北平华北中学学费初中23元、高中29元;北平大同中学学杂费初中24元、高中28元;北平崇实中学学费初中30元、高中35元;孔教中学学杂费18元。而几所著名的女子中学学费分别为：笃志女子中学（教会学校）学费每季初中18元、高中20元;贝满女子中学（教会学校）学费25元;崇慈女子中学学费初中17元、高中19元;华光女子中学学费初中27元、高中37元、寄宿费15元  [24 ]。

3. 大学学费与各阶层收支情况之比较

《1918-1980年北京社会状况调查》显示，20世纪20年代初一个四至五人的劳动家庭（父母加两三个孩子，或老少三代）每年伙食费为132.4圆（即每月11圆就可以维持），而当时一个标准家庭的贫困线定为每月收入在10圆之下。对于较为有钱的知识阶层，全家包括伙食、房租、交通费在内的生活费也就是在每月80圆左右  [24 ]。根据1929～1930年进行的社会调查“上海市工人生活程度”所提供的数据，当时一名普通工人的月薪通常在16～33银圆之间，而一个典型的工人四口之家，每年的平均生活费约为454银圆，如此算来每个家庭必须有两个人同时做工才能维持生计  [25 ]。据1927年光华书局出版的《中国劳动问题》记载，对一个典型的上海市民五口之家而言，生活水平在每月200银元以上的为上等家庭;生活水平每月在100银元到200银元之间的为中等家庭;生活水平在每月66银元左右的为一般市民家庭;生活水平在每月30银元以下的为下等家庭（贫民）。其中，月收入66银元左右的，在上海工人家庭里面大约占4%，而在普通的知识阶层和职员家庭中却占多数  [26 ]。

据前所述，公立大学的学费标准约占平民百姓家庭生活费的5%～10%，或者相当于一个工人一两个月的平均工资。而教会大学的学费标准占平民家庭生活费的份额为35%（即三分之一）;或者说相当于一个普通工人年工资的三分之二。所以，一般的家庭供一个孩子上大学在经济上并不太困难，各种类型的大学一般人都还能上得起。如实在贫困，还可以进免费的师范类院校或者收费低廉的公立大学。有研究者认为，在此种形势之下，教会学校成为了培养“高等华人”和“精神贵族”的“温房”，而北大、师大则洋溢着“平民意识”  [4 ]。即使如此，1915年华北协和大学的学生家长职业表显示，在82名家长中，38名是农民，17名是商人，9名是教员，7名是福音传教士，6名是体力劳动者，5名是没有什么职业的  [27 ]。1931年度全国高等教育统计也发现，专科以上学校在校生的家庭职业以农界为最多，占25.9%;商（占23.9%）、学（占22.2%）、政（占11.5%）次之，工（占2.9%）、医（占2.5%）、法（占2.4%）、军（占2.1%）又次之，而以警界为最少，只占0.5%  [28 ]。

研究表明，在20世纪30年代，大学毕业生的起薪一般为50银圆～80银圆/月;记者、编辑、职员、工程师、中学教员等一般知识阶层，月薪则在100银圆～200银圆之间;大学教授的平均月薪是350银圆，一级教授的最高月薪则高达500银圆～600银圆。这些人群构成了当时社会的“中间阶层”。由表4可知，当时的大学学费一般不高于他们一个月的薪酬。在他们中间，收入稍低的可以把子女送入公立大学，收入较高的可以把子女送入私立大学  [20 ]，甚至是教会大学。由此可见，当时的大学学费对于一般家庭来说并不能算是沉重的负担，甚至从接受高等教育的投入产出比而言效益还蔚为可观。

四、结  语

大学学费本身包含互相冲突的两个因素：一方面，学费可以增加教育投入，缓解财政压力，满足办学需要，从而促进高等教育的发展;而另一方面，学费一旦越过“边界”，又将成为高等教育发展的障碍。

在清末民初，公立大学经费来源主要依靠政府拨款，学生学费所占比例不高;而“私人经营之教育事业，要得社会人士之赞助与提携，方能发育滋长”  [29 ]。1931年教育部对全国高等教育经费的统计结果表明，学费占当年高等教育总经费的10.42%。在国立高校中，学费占2.56%;在省立高校中，学费占3.37%;在私立高校中，学费占20.08%  [28 ]。而《中国教育经费统计年鉴（2012）》显示，2011年全国普通高等学校实际收取学费占高等教育总经费的21.10%。在中央所属高校中，学费占13.30%;在地方高校中，学费占25.18%;在民办高校中，学费占81.76%。可见，清末民初大学学费在高等教育总经费中所占比例终究有限，国立省立高校甚至极低。清末民初的大学学费政策不仅反映大学与学生两者之间的经济关系，而且也在某种程度上折射社会及政府的价值取向，其公立大学更是直接发挥着促进教育公平的功能。

注  释：

① 因为战乱时期的教育只是教育史中的非常态部分，本文以1937年抗日战争全面爆发为界，将研究的视野主要放于清末民初，这对我们将更具借鉴意义。

② 资料表明，国家层面的贷金政策迟至抗战全面爆发后方才出现。为救济战区学生，1938年2月，《公立专科以上学校战区学生贷金暂行办法》（教育部第344号训令）颁发，要求公立专科以上学校为家在战区、费用来源断绝并经确切证明必须救济者设战区学生贷金，贷金分全额及半额两种，全额每月八元或十元，半额每月四元或五元，其数目视学校所在地生活费用及学生实际需要情形定之，并规定私立专科以上学校得照本办法参酌办理。同年10月，又颁发了《公立专科以上学校战区学生贷金补充办法》（教育部第10577号训令）。

③ 20世纪20年代中期以后，教会大学陆续向中国政府立案，并日益本土化、专业化与世俗化，成为中国私立大学的重要组成部分。但考虑到历史原因和实际情况，仍把它们单独列出。

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