重庆市土地延迟使用问题的原因及建议

裴祥明

当前，不管是农业产业现代化，还是社会主义新农村建设，都要求农村土地集约化经营，要求农村分散的土地实现有序自由流转。然而当前不管是进城务工人员还是大量转户进城农民，都不愿放弃承包土地的经营权，要么做“懒庄稼”，要么闲置土地，有深厚的惜地情节。农民惜地背后有什么样的深层次原因，又如何破除土地有效流转的瓶颈，是当前农村经济社会发展要解决的一项重要任务。

一

不管是农业现代化对土地集约化经营的要求，还是城镇化、社会主义新农村建设对农村集体经营性建设用地的需求，都要求农村集体经营性建设用地的合理、有序、自由流动。然而农民惜地不愿放弃承包土地的经营权，其结果要么是撂荒闲置，要么低水平低效益种养殖，造成土地极大浪费，压缩了“三农”问题的解决空间，制约了农业稀缺资源生产要素效能的发挥。总的来说，抑制农村集体经营性建设用地有效流转的因素，具体表现在：一是农村集体经济组织内部的农户土地不能互换。为了方便耕种和各自的需要，对各自土地的承包经营权在本集体组织内进行简单交换，这是促进农村规模化、产业化、集约化经营的必由之路。中国农村实行土地联产承包责任制后，农民分到了土地。但由于土地肥瘦不一，大块的土地被分割成条条块块，严重制约着生产力的发展和产量的提高。如何让分散的归属不同承包人的土地集中连片，实现规模化、集约化经营，土地互换这种最为原始的交易方式在农村诞生。但是，农民惜地的结果造成承包地不能互换，不能做到资源优化配置。二是土地无法获得出租收益。在市场利益驱动和政府引导下，农民将承包土地经营权出租给大户、业主或企业法人等承租方，出租的期限和租金支付方式由双方自行约定，承租方获得一定期限的土地经营权，出租方按年度以实物或货币的形式获得土地经营权租金。农民惜地的结果造成不愿出租，不能获得出租收益。三是无法获得土地入股分红。在坚持承包户自愿的基础上，将承包土地经营权作价入股，建立股份公司。农民凭借土地承包权可拥有公司股份，并可按股分红。农民既是公司经营的参与者，也是利益的所有者，是当前农村土地流转机制的新突破。然而农民惜地的结果造成土地无法流转，不能分享入股红利。四是无法用宅基地换住房、承包地换社保。以重庆为例，被国家批准为统筹城乡综合配套改革试验区后，在土地改革领域率先进行大胆探索，创造了土地流转的宅基地换住房、承包地换社保。也就是说，农民放弃农村宅基地，宅基地被置换为城市发展用地，农民在城里获得一套住房。农民放弃农村土地承包经营权，享受城市社保，建立城乡统一的公共服务体制。农民惜地的结果造成无法分享到城市同等水平的社会保障权益。

农民惜地无法进行土地流转，其结果是土地闲置或是低效益种养殖，这与新时期经济社会发展对土地有效流转的要求背道而驰，具有多方面不利影响。

（一）农民惜地不利于农业发展方式转变，迟缓农业现代化进程

农业现代化的前提是农业产业化。而农业产业化要求分散的土地集约化经营，这样可以节约成本，提高土地产出效益。农民惜地造成土地流转难以推进，不利于发展规模经营，仍保持分散的小农经济这一我国农业传统发展方式，不利于实现“小生产”与“大市场”的对接，不利于农业产业现代化进程。

（二）农民惜地不利于农业人口有序转移，加大城市压力

农民惜地，无法实现土地有效流转，土地闲置或低效、分散的小农经济收益无法承载现有的农业人口，大量相对农村剩余劳动力不得不向城镇转移、相当数量的农民逐步成为城镇居民是必然趋势。但是，短期内人口过度的结构化集中于城镇、特别是大城市，实体经济和服务业发展现状不足以容纳过多农村劳动力，入城农民又缺乏必要的社会保障，这就必然带来了方方面面的严重压力。

（三）农民惜地不利于消除小农经济意识，不利于农业经济发展模式转变

我国有几千年小农生产历史，市场经济改革发展历程相当一部分就是去除分散、自然生产，走向分工、合作、社会化生产，从“小全”走向“大专”。现在我国经济发展方式，包括农业发展模式在内，仍然带有小农生产的烙印，从区域和地区来看尤其是这样。现代经济发展模式要求强烈的市场经济意识、竞争意识、风险防范意识和效益意识。而小农经济意识与现代经济发展要求格格不入，只有破除农民惜地情节，科学推进土地流转，继而实现农业生产的社会化，这样才有利于逐步消除小农生产思想的消极影响，改善我国农业经济发展方式。

（四）农民惜地不利于城乡统筹发展一体化建设

城乡一体化发展要求建立统一的城乡要素市场，整合城乡土地资源，为农村经济发展和农民增收提供动力。只有破除农民惜地现状，科学推进土地流转，一是可以缓和城乡发展矛盾，二是可以维系农村内部稳定。日本社会历经几次大的风险，但其社会内部基本保持稳定，土地流转进程及农业合作社发挥了十分重要的作用。国际经验，特别是日本、韩国、我国台湾等东亚小农经济体的经验给了我们很好的启示。

二

农村土地流转难以有效推进，原因是土地流转有政策原则要求，一方面不能突破三条政策底线：一是不能改变土地所有制，坚持农民集体所有；二是不能改变土地的用途，农地必须农用；三是不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。另一方面我国《农村土地承包法》第三十三条规定，土地承包经营权流转应当遵循平等协商、自愿、有偿的原则，任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转。然而农民惜地不愿流转土地，背后还有其更深层次的原因。

（一）土地流转缺乏保障机制，就业与社会保障不充分，农民有后顾之忧

在广大农村地区，土地仍然具有较强的社会保障和就业功能，是最后的“保障线”。从深层次上看，农民惜地导致土地“转”不动，与目前我国城镇化进度和第三产业发展不足有关，再加上当前农村社会保障机制还不完善，进城务工农民又无法取得城市社会保障，甚至工作也得不到保障，所以担心流出土地后没有稳定就业和社会保障，部分农民顾虑重重。另一方面，土地转出后，如果转入方违约，而转出方又无力或没有条件返田种地，生活就会没有着落，农民对此十分担忧。所以，一直以来我国农村土地有效流转率比较低。

（二）土地是稀缺资源，随着城镇化的不断推进，农民认为未来土地升值潜力大

虽然农民大多都说种地苦、效益差，不愿意再种地。但他们却很少有人主动将承包地经营使用权交还给村社集体，真正实现“人地分离”。原因是一方面直接退地补偿少，难以达到转户农民预期。另一方面农民认为未来土地升值潜力大。无论是出于传统的“恋土”情结，还是出于经济效益考量，农民要求保留其在农村的土地，有其现实合理性，理应尊重。

（三）土地流转不规范，尚未建立有效运行机制

目前农村土地流转中，有“被流转”现象，村社干部越俎代庖，损害土地承包人合法权益之事时有发生。主要原因：一是没有土地流转的市场运作体系和相关服务平台，流转层次不高、渠道不畅、秩序不好；二是有些农户之间的土地流转，只有口头协商，没有签订书面合同，土地流转自发、无序、随意、分散；三是签订的合同内容也过于简单，对双方权利义务及违约责任、承租土地上附作物处置、有关赔偿条款等缺乏明确具体的规定；有的合同未经管理机构审查、签证或公证机关公证，当事人双方如果出现纠纷则难以解决；四是有的流转合同，转出方多是村或村土地合作社，而有经营权的农民没有书面委托，造成流转双方主体资格不明确，不符合法律规定。

（四）怕流转时间年限长，担心流转到期难回收

流转双方签订合同，一般时间都在10年以上，农民担心流转时间太长，到期后难以收回经营权。一些流转方在流转土地上建有房屋，栽有名贵树木，其价值难以核算。若合同到期，流转方以经营损失、建筑物拆迁补偿、树木迁移补偿等种种理由不愿退出，农民作为弱势群体，难讨说法。

三

农民惜地制约土地有效流转，直接制约着农业产业化经营，要破除制约瓶颈，一方面要在现行的法律法规框架下积极探索，还要根据当前农村土地流转过程中的实际情况不断创新流转方式，为农业产业现代化提供充足的土地要素资源。

（一）加强农村土地流转市场建设的制度保障

建立农村土地流转市场建设的制度保障，解除土地承包人的后顾之忧，筑牢基本保障底线。具体来说，一是必须严格控制土地的流向，避免耕地资源的流失，严防农村土地使用性质变相改变，守住农村耕地红线，确保国家粮食安全；二是严格农村土地流转制度，完善土地流转补偿机制，提高土地流转补偿标准，兼顾国家、土地使用者和土地承包人三方利益，严厉制止各种强占与寻租行为；三是启动户籍制度改革，对放弃土地的农民应该在身份平等和社会保障方面提供援助，特别要强化对可持续的就业能力的培训；四是由于经济发展水平的差异，政策对不同地区的农民会带来不同的利益损益，可能会导致新的贫富差距，应建立合理的利益调节机制。

（二）完善土地流转的相关法律体系，规范土地流转程序、行为

政府应对目前农村土地流转过程中存在的问题进行深入研究，尽快制定《农村土地流转法》，对农村土地流转的程序、要求、维权途径等作出详细而明确的规定，并对现有的《土地管理法》、《农村土地承包法》中较为陈旧的条款进行修订，使农村土地流转真正做到有法可依，有法必依，切实保护农民的利益。同时在法律中要严格限制农村土地流转的用途，保证流转的土地用于农业，避免在流转过程中挪作他用，这也是保证我国耕地面积和粮食安全的重要措施。在土地流转过程中依据相关法律，坚持自愿、平等、有偿原则，积极引导农民对土地进行有序流转，发展形式多样的适度规模经营，如专业大户、家庭农场、农民合作社。

（三）完善农村土地的收益权与处置权

农户土地经营中的收益权和处置权的不完善，增加了交易费用，阻碍了农村土地流转市场的进一步发展。对此，应建立有效的产权制度，进一步明确土地经营权的内容及边界，使产权从低效人的手中转移到高效人的手中，提高农村土地使用效率。农村土地使用权的流转，可以是永久性的出让，也可以是期限长短不等的租约，不同的流转方式又形成了处置权的分解。同一块土地使用权流转的环节越多，其收益权和处置权的分解就越细致。所以要明确农民承包地的产权，只有产权明晰，才能有效保证土地流转的顺利进行，才能保障承包人的合法权益。

（四）开展多种途径对土地承包经营户的农业技能培训，提高专业化生产能力

对土地承包经营户的农业科技培训可以根据具体情况选择以下方式：政府加大投入，聘请农业科技人员深入田间地头做现场指导；可以邀请农业专家，进行现场培训，解疑答惑；可以依靠科技合作社，由农业科技专家牵头，农民加入，专家指导，农户相互交流，在共同学习中提高农业科技技能；完善农业科技中介的科技培训功能，政府提供政策支持，加强监管，提高其培训农民科技素养的能力。通过这些培训形式，就可以提高土地承包经营户的经营管理能力、产品营销及科学决策水平，指导和鼓励承包户创建品牌，开展粮食产后加工、销售，延长产业链，拓展利润空间，使其农业生产专业化能力不断提高。

作者单位：中共重庆市合川区委党校

责任编辑：宋英俊