浅议主任检察官办案责任制改革的困境与出路——以福建省永安市检察院的试点实践为标本

邓清华

（366000 福建省永安市人民检察院 福建 永安）

浅议主任检察官办案责任制改革的困境与出路——以福建省永安市检察院的试点实践为标本

邓清华

（366000 福建省永安市人民检察院 福建 永安）

本文以福建省永安市检察院的试点实践为样本，研究方法上尽量注意将理论与实践相结合，先从试点运行的基本情况出发，对试点中遇到的现实困境进行审视分析，并尝试回归“还权”理论与检察权运行机理的原点进行审思，以求在检察工作一体化与主任检察官独立的冲突之中寻求合适的平衡点，为当下相关现实困境的破解提供正当进路。

主任检察官办案责任制；还权；主体地位

一、引言

主任检察官办案责任制，是指主任检察官在检察长及检察委员会的领导下，对授权范围内的案件独立行使决定权，并承担办案责任的制度。根据高检院的司法改革部署，主任检察官办案责任制在部分地区进入了试点实施阶段。2015年3月，福建省永安市检察院采取了在自侦、审查、民行办案部门先行先试的主任检察官办案责任制改革试点工作。渐入深水区的检察改革涉及多方的利益博弈，试点工作在在原有的体制框架内进行也面临着许多现实困境，本文在对永安市检察院试点情况、存在问题进行实证分析的基础上，试图为破解试点的现实困境进行一些有益的思考。

二、永安市检察院关于主任检察官办案责任制试点改革的基本情况

（一）总体运行模式

1.整合机构，实行扁平化管理

将原有的反贪、反渎、侦监、公诉、生态、监所、未检、民行等8个内设机构整合形成职务犯罪侦查局、刑事检察局和民事行政检察局，分别由副检察长兼任局长，下设11个主任检察官办案组，主任检察官由上述8个内设机构的正、副职并具有检察员资格的人员担任。主任检察官办案组分别由1名主任检察官和不少于2名的检察员、助理检察员或书记员组成。刑事检察局办案组实行捕、诉职能合一，监所检察和未检工作设专门组别。

2.划分职权，明确业务管理权限

制作业务“权力清单”，将61项职权事项分业务条线对检察官“放权”，由主任检察官决定并负责处理。一是下放程序性如延长办案期限、提前介入等非终局性程序处理决定，以及批准逮捕的审批权限，改由主任检察官决定并负责处理；二是保留重大案件以及职务犯罪侦查的重大决定权限，明确对重大监督事项、重要的终结性决定如不批准逮捕、不起诉以及职务犯罪侦查过程中初查、立案、取保候审、监视居住、逮捕、侦查终结等决定权仍由检察长或检委会决定，并由主任检察官负责执行。

3.区分责任，明确办案责任主体

遵循权责一致原则，即谁作出决定，谁承担责任。主任检察官对其作出的案件处理决定独立承担办案责任；检察长、检察委员会对其作出的案件处理决定的责任承担区分事实问题与法律问题，属于检察长或检察委员会决定的事项，主任检察官对事实和证据负责，检察长或分管副检察长对主任检察官的决定改变或部分改变的，主任检察官对改变的部分不承担责任。

（二）主任检察官与检察机关其他人员的关系

1.主任检察官与检察长的关系

主任检察官的权力范围由检察长授权；主任检察官受检察长和分管副检察长的领导，对检察长、分管副检察长的指挥、决定和命令，主任检察官必须服从。检察长、分管副检察长监督检查办案组工作，在发现主任检察官处理决定不正确，应当纠正而不纠正等特定情况下，检察长可以更换办案主任检察官。

2.主任检察官与部门负责人的关系

部门负责人对原部门人员的主要职能主要体现在行政管理上。对于行政管理事务，部门负责人所在部门的原所有人员都有服从的义务；对于检察业务活动，每个办案组的主任检察官独立负责，部门负责人没有改变主任检察官决定的权力。

3.主任检察官与办案组成员之间的关系

主任检察官是办案组的负责人，既要亲自办案，也要指导办案组其他成员办案，并对整个办案组处理的案件负责；办案组其他成员协助主任检察官办案，接受主任检察官的领导和指派，处理具体事项。对主任检察官的指挥、决定和命令，办案组织成员必须服从。对不服从安排或由于严重不负责任导致工作出现重大失误等，主任检察官有权申请更换办案组成员。

三、试点中面临的困境审思

（一）未解决主任检察官权力来源正当性问题

实践中为了突出改革成效，将批准逮捕决定权下放给主任检察官，而《刑事诉讼法》第八十七条明确规定：“人民检察院审查批准逮捕犯罪嫌疑人由检察长决定”。当改革的制度设计与法律规定相冲突时，应当如何取舍？如果不对现行法律进行适度性突破，又如何体现改革的内容和成效？这是我们不得不深思的问题，而这关系到主任检察官权力来源正当性问题，更关系到该项制度改革的方向和力度，需要慎重考虑。

（二）尚未实现去行政化的初衷

从试点情况看，在改革过程中虽然将业务科室整合，实行扁平化管理，但囿于检察机关内部人事制度以及上级院对应业务处室考评的需求，还保留原有科室，因此实质上主任检察官系“一人双职”（既担任主任检察官、又是部门正职/副职），这就导致了行政管理的思维一定程度上会向司法办案渗透。主任检察官与部门负责人的职责模糊，两者关系问题就没办法完全理顺，容易使行政化管理模式和一种异化了的三级审批制重新回归。

（三）相关待遇难以配套

在政法财政还未单列的前提下进行改革，试点所需配套的经费仍要依赖于地方财政。在试点改革开始后，永安市检察院多次拿出改革方案报到当地财政部门，但均以该项经费支出没有依据为由而未通过。试点工作实施一年多以来，主任检察官仅有责任，而未给予相应匹配的待遇，一定程度上挫伤了主任检察官的工作积极性。

四、在问题之中破题：回归原点后的进路探寻

检察官办案责任制首要解决的问题就是从检察规律出发实现检察权行使主体的价值回归，并以此为中心构建配套的权责利制度体系。回归“还权”理论与检察权运行机理的原点审思，可大致梳理归纳为在检察工作一体化与主任检察官独立的冲突之中寻求合适平衡点的原则遵循，并为当下相关现实困境的破解提供正当进路。

（一）明确主任检察官的办案主体地位

主任检察官办案责任制的完善，其前置基础是主任检察官法律地位的确立，只有在法律中明确了主任检察官的主体地位，才能进而解决主任检察官权力来源的正当性问题。在破除改革的合法性危机方面，应当尽快的出台相关立法解释或者以修正案的方式对原有《人民检察院组织法》以及《检察官法》进行修正补充，明确确立主任检察官在检察实践中的法律地位。把权、责、利以法律的形式固定下来。

（二）实行检察人员分类管理

改革过程中，主任检察官由原本的部门负责人转任具有现实和理性，但部门负责人与主任检察官分属两个序列，在工作内容上不应有交叉。完善主任检察官办案责任制应以突出“检察官相对独立性”为核心实现“去行政化”的改革要义，实现检察业务岗位和行政岗位相分离的分类管理制度。一方面，将办案检察官从大量事务性、行政性事务中抽离，集中精力用于办理案件，保证案件质量，破除与责任承担之间的矛盾；另一方面，要进一步厘清主任检察官和检察权其他行使主体的关系，健全基本办案组织，对主任检察官、检察官、检察辅助人员、司法行政人员实行分类管理，明确并强化各类主体的职能，适应突出“检察官”办案主体地位这一改革大趋势。

（三）打造专业化、精英化检察人才队伍

坚持专业化、精英化改革方向，保障优质的人才资源流入办案一线。在推进“员额制”的改革进程中，多地检察机关也进行了探索试点，对于入额的标准条件，顶层设计应当直面各地探索实践反馈的问题和阻碍因素，在各方利益博弈中选择一个平衡点，制定更加完备合理的选任制度，应根据业务素质和工作能力大小进行选任，而不应根据资历、官职等进行选拔，以保证进入员额的人员的都是司法精英人员，进一步保障队伍稳定。

五、结语

当下主任检察官办案责任制在改革之际面临着检察工作一体化与检察官独立的冲突、权力来源正当性等诸多困惑，需要回归原点找寻制度进路，实现检察权行使主体的价值回归。实践永无止境，改革也不可能一蹴而就。主任检察官办案责任制的改革并非是孤立的，还需要立法完善、检察人员分类管理、打造精英化检察人才队伍、履职保障等一系列配套措施和制度设计的完善。只有在各方条件成熟的情况下，改革的效果才能达到其应有之义。

［1］王戬.《刑事程序改革续留问题研究》.上海人民出版社，2013版.

［2］郭晓宏，周媛.《主任检察官制度改革中的“去行政化”之路》.《中国司法》，2015年第9期.

［3］李维维.《主任检察官办案责任制改革研究》.《中国检察官》，2015年第3期.

［4］王一超.《检察官办案责任制改革的进路分析——兼对主任检察官制度的反思》，载《西南政法大学学报》，2014年第3期.

邓清华（1986～），女，福建省永安市人，现为福建省永安市人民检察院公诉科副科长。