我国基本公共服务均等化财政保障问题及原因分析

□郭海莲

(山西省财政税务专科学校，山西 太原 030024)



我国基本公共服务均等化财政保障问题及原因分析

□郭海莲

(山西省财政税务专科学校，山西 太原 030024)

【摘要】在提供基本公共服务并实现其均等化方面，财政的保障作用无可替代。当前我国基本公共服务均等化方面存在总量不足、分配失衡、职责不明等显著问题，表明财政保障能力和水平上还有较大差距。本文着重基本公共服务均等化财政保障方面存在的问题及其原因分析，以便为深入进行对策研究奠定基础。

【关键词】政府职能；财政职能；基本公共服务；均等化

基本公共服务均等化财政保障，是指政府通过制定和实施财政政策和法规，运用财政手段，对基本公共服务的规模、结构等进行调节、控制和分配，以确保基本公共服务在区域之间、城乡之间和全民之间达到均等化的一系列行为的总称。基本公共服务均等化财政保障属于政府宏观调控范畴，是公共财政职能发挥的具体表现。财政采取收支、调节、控制等直接和间接手段保障基本公共服务均等化。基本公共服务均等化财政保障的目标是实现区域、城乡、居民之间基本公共服务的均等化。本文将公共教育、医疗卫生、文化、社会保障和住房保障等具有公民权利性质、紧密贴近民生的较窄范围的基本公共服务作为研究范畴，以便更清楚地说明和理解问题。

1对我国基本公共服务均等化财政保障现状的总体评价

由于我国经历了从计划经济体制到市场经济体制的变革，政府职能、国家治理观念、经济社会发展模式和重点任务等不断转变，公共财政体系的建立较为迟缓，财政政策和制度滞后于社会经济发展，所以政府长期以来对于公共服务方面的发展重点放在行政、国防等，而忽略紧切民生、关联大众、事关全社会均衡发展的基本公共服务。即使是改革开放以来的市场化改革、政府职能转变过程中，政府虽然退出了部分微观经济领域，但并未同时增强公共产品和公共服务的供给力度。

据统计，1976年以来，我国经济性支出的总量及其占财政支出的比重均高于基本公共服务支出。这种局面到2006年出现突破，2007年后，公共服务体系的建设加快，公共服务的财政投入大幅增加。但若与其他国家比较，我国基本公共服务支出占财政支出的比重仍然偏低，例如2007年我国基本公共服务支出水平达到29.12%，但刚刚超过1995年全球低收入国家27.5%的平均支出水平。从2007年到2011年，随着基本公共服务的制度框架初步形成，我国教育、社会保障、就业、医疗卫生、住房、文化体育等方面的财政支出总额达到12.7万亿元，年均增长幅度26.3%，大大高于财政支出的增长幅度。

2012年以来，我国经济下行趋势明显，财政收支总额及增长率连年降低，基本公共服务支出却保持相对稳定。见表1。从总体上看，2012、2013、2014年三年基本公共服务支出中教育、社会保障与就业、医疗卫生、住房、文化体育等项目累计达15.58万亿元，超过2007年-2011年五年之和；年度基本公共服务支出总额保持连续增长态势；基本公共服务支出占当年财政支出的比重稳定在37%左右。具体来看，2012年的教育、文化体育和保障性住房三项支出都有突破性增长；2013年用于社会保障与就业方面的支出增长显著，增长率为14.6%。但也发现，教育支出从2013年开始增长缓慢，增长率仅为3%，2014年为4.1%，远低于财政收支增长率，其占财政支出的比重也由2012年的16.84%下降为2013年的15.66%和2014年的15.11%；从2013年开始，文化、体育及传媒方面的支出增长率下降很快，由2012年的18.9%降低为2013年的11.1%和2014年的5.5%。

表1　2012年-2014年我国财政基本公共服务支出情况　单位：亿元

资料来源：国家统计局2012年、2013年、2014年《国民经济和社会发展统计公报》《中国统计年鉴》。

表2　2012年-2014年我国基本公共服务支出项目分析

资料来源：2012年、2013年、2014年《中国财政年鉴》

因此，从总体上看，我国基本公共服务财政保障水平仍然较低、质量较差：一是基本公共服务支出的增长与经济快速增长和财政大幅增收的趋势并不匹配，虽然逐年递增，但水平偏低；二是政府对基本公共服务支出的重视仍然聚焦于总量和当前亟须解决的问题上，还不能立足长远处理好结构上的不稳定和不均衡问题。

2我国基本公共服务均等化财政保障方面存在的突出问题

2.1　教育方面

(1)教育经费投入不足。即财政对教育的投入与国民经济增长速度和社会教育事业发展的客观需求相比差距较大。2008年以前，教育支出占GDP比重一直处于3%以下，2010年这一比例上升至3.13%，2012年为4.08%，首次达到世界衡量教育水平的基础线；而2013年降为3.85%，2014年为3.60%，见表2。从教育支出占财政总支出的比重来看，伴随2012年以来经济下行趋势，从2012年的16.84%下降为2014年的15.11%，从数据上并没有反映出教育作为财政支出重点而受到优先保障。

(2)教育资源分配不均衡。表现为纵向上不同教育层次的经费投入结构不合理、横向上区域教育经费投入差距大。从近年的研究数据来看，我国对不同教育层次经费投资力度普遍增强，而初等教育相对于高等教育的投入则较弱。教育经费在地区分配上东部地区占据较多而中西部地区严重不足。从义务教育来看，目前农村的义务教育经费的78%由乡镇一级负担，县级负担9%，省地两级负担11%，中央仅负担2%，基层财政负担较重，但由于地区之间经济发展和财力的显著差距，中央和省级政府在义务教育方面的转移支付力度不足，导致地区之间义务教育财政资源严重不均等。2011年，在平均公共财政预算事业费支出方面，农村与城市(含县城)的普通小学相差近700元，普通初中相差近900元。2013年，全国小学阶段生均教育经费平均为6901.77元，最高的北京市高达21727.88元，是平均水平的3.15倍，而最低的河南省仅3913.95元，相当于平均水平的56.7%；北京市的小学生均教育经费是河南省的5.55倍。可见在一些人口大省和老少边穷省区农村义务教育面临的困难之大。

2.2　公共卫生方面

(1)公共卫生总费用占财政总支出的比重逐年上升，但水平仍然较低。见表1和表2。2012年至2014年，医疗卫生支出占财政支出的比重分别为5.73%、5.87%和6.65%，然而这样的支出比重根本不能满足实现基本医疗卫生服务均等化的全部政府支出需求，与发达国家18%以上的平均水平相差甚远；而且，其增长速度与财政支出的增长速度不同步，除2013年高出近3个百分点以外，2012年低出近3个百分点，2014年仅仅略高出1.7个百分点。政府在公共卫生服务提供上的责任缺失，直接导致政府对公共卫生投入不足，医疗卫生设施条件较差、功能非常薄弱。

(2)政府卫生支出在卫生总费用中的比重较低。我国卫生总费用由政府预算卫生支出、社会卫生支出和个人现金卫生支出三部分构成。如表3和图1，我国公共卫生支出中个人支出的部分最大，其次是社会卫生支出，而政府卫生支出虽然近年逐渐递增但却比重最低，2012年政府卫生支出在卫生总费用的比重为30.0%，仍然低于社会卫生支出和个人现金卫生支出各自占比35.6%和34.4%。这说明虽然政府对医疗卫生的投入不断加大，但并没有减轻个人负担，公共卫生费用的主要承担者仍是个人。

(3)政府卫生支出的总量增长不稳定。从表4可见，政府卫生支出规模增长较快，占GDP比重(2010年为1.43%，2011年为1.58%，2012年为1.61%)呈上升趋势，但据《国际统计年鉴2013》的最新数据，我国医疗卫生政府支出占GDP的比例不仅低于世界平均水平(10.60%)，而且远低于低收入国家的平均水平(5.28%)。政府卫生支出年增长率忽高忽低，2010年增长19.02%，2011年猛增30.21%，2012年则降至12.08%。这些都说明政府对于公共卫生工作没有全盘计划和整体发展规划，对于自身在公共卫生方面的目标和任务不明确，因而投资规模不确定，这就更难谈及投资的方向和结构等方面的合理性了。

表3　近年我国卫生总费用及其构成情况　单位：亿元

(4)公共卫生资源在城乡之间配置严重不平衡。公共卫生总费用中用于城镇的部分所占比重较大，而农村则较小。如表3，虽然2010年以来这种情况经过调整有所变化，但2012年城镇公共卫生支出占卫生总费用之比仍然高达75.65%，农村的只有24.35%。城乡之间人均公共卫生费用差距仍然较大。从表3可以看出城乡人均公共卫生费用逐年上升的变化情况，但同时也显示出城乡人均公共卫生费用的绝对数差距逐年拉大，从2008-2012年，城镇和农村人均公共卫生费用的差额分别为1 406.6元、1 614.6元、1 649.2元、1 818.1元和1 913.1元，而城镇相对于农村人均公共卫生费用的相对数分别为4.09倍、3.87倍、3.47倍、3.07倍和2.81倍，逐年减小，说明农村人均公共卫生费用的增加额大于城镇，这应当是一种好的趋势。

图1　2008年-2012年全国卫生总费用及其构成变化情况

(5)医疗卫生支出的地区差距显著。根据《2013中国卫生统计年鉴》，2011年各省区政府卫生支出在卫生总费用中占比最高的是贵州省(48.6%)，其人均卫生总费用也最低(1220.91元)；最低的是上海市，而其人均卫生总费用高达3 962.76元，仅次于北京，相当于贵州省的3.25倍。这反映出经济发达水平对卫生总费用及其结构的决定性影响：经济越发达，市场体系就越健全，人民生活水平越高，来自社会的和个人自身的医疗卫生保障程度就越高，反而政府在这方面的支出会减少。例如，从卫生总费用来看，全国最高的是广东省(1 851.75亿元)，其中政府支出仅为27.1%，社会支出38.5%，个人支出34.4%，而最低的青海省总额为109.27亿元，仅相当于广东省的5.90%，其中政府支出部分占43.6%，社会支出28.6%，个人支出仅占27.7%。

表4　2008年-2012年我国政府卫生支出情况　单位：亿元

注：表3、图1、表4数据均依据2008年-2013年《中国卫生统计年鉴》并计算得出

2.3　社会保障、社会福利与就业方面

(1)社会保障支出地区差别显著。这主要是由各地区财政供给能力的差距所决定。比如，2013年广东省财政支出总额达8 411亿元，宁夏回族自治区仅为922.48亿元，相当于广东省的10.97%，这直接导致两个地区之间社会保障支出规模的差距。而且，经济发达省份对基本公共服务均等化工作较早规划、努力保障，积极调整支出结构，落实民生优先措施，这对宁夏、青海等一些西部省份来说是望尘莫及的。2013年广东省社会保障和就业支出746.97亿元，而宁夏仅为102.77亿元，占到全省财政支出构成的11.14%。

(2)社会保险的非均等化。表现在以下几方面：

首先，地区之间、城乡之间基本养老保险的覆盖范围差距大。因为目前我国城镇基本养老保险制度已经基本建立，农村基本养老保险制度只在11.8%的县域范围内试点，所以绝大多数农村居民的养老仍旧依靠土地和家庭。2013年基本养老保险全国参保人数为81 968.4万人，其中城镇职工参保达32 218.4万人,比重达40%，其余的60%为城镇居民和农村居民，从这里可以发现在基本养老保险方面的城乡差别。根据2013年我国136 072万人的人口基数和参加养老保险总人数81 968.4万人计算，养老保险覆盖面为60.24%。基本养老保险的覆盖率低及其城乡差距，对推进我国基本公共服务均等化进程是很大的障碍。

其次，医疗保险不均等。这主要表现在城镇居民医疗保险种类多、项目全，在城镇职工基本医疗保险和城镇居民医疗保险等保障以外，还可选择补充保险、商业健康险等，但农村居民则相差太远。我国新型农村合作医疗制度的建立比城镇职工基本医疗保险制度大约晚了3至5年，2013年“新农合”已覆盖8.02亿人，参合率达98.7%，但由于“新农合”主要保障的是大病统筹，不能有效保障慢性病医疗费用，对小病更是不予提供保障，因而并没有缓和农村居民看病难、看病贵的问题，农民因病致贫的现象依然存在。

最后，城镇化带来的农业转移人口社会保障问题较为突出。2012年，按城镇常住人口和按城镇户籍人口计算的城镇化率分别是52.6%和35.3%，两者相差17个百分点。这说明虽然大量农业转移人口被统计为城镇人口，但并非城镇居民，无法在就业、教育、医疗、社会保障、住房等公共服务方面享有城镇居民的同等待遇，处于半城镇化状态，同时还出现农村留守儿童、留守妇女、留守老人等问题。城镇化过程中忽略农业转移人口的生存保障，极大地影响着城镇化战略的实现。

农民工社会保障问题更加严重。农民工为城市建设做出的贡献与其享受的相应的社会保障不相匹配，从而使共同生存于城市中的城镇居民和农民工的福利水平和生活状况差距太大。据国家统计局《2013年全国农民工监测调查报告》，全国农民工总量26 894万人，其中62%外出打工，56.8%在第二产业的制造业和建筑业中就业。但他们之中，仅有15.7%的人参加养老保险，28.5%的人参加工伤保险，17.6%的人参加医疗保险，9.1%的人参加失业保险，6.6%的人参加生育保险。总体来看，三分之二以上的农民工发生失业、大病、工伤等情况下都无从依靠，生活质量较低，成为被社会忽略的群体，却更是影响社会进步和稳定的重要因素。

(3)社会救助和社会福利的非均等化。首先，受经济发展水平制约，东、中、西部地区之间的救济服务水平差距大，救济对象的受益程度上东部明显高于中部和西部地区。据有关资料，在公共福利条件包括机构数量、福利院职工数量、医务人员数量以及床位数量等诸方面，东部均明显优于中西部地区，资源优势突出；在城市临时救济人(次)数上，东部和中部分别相当于西部地区的2.3倍和1.4倍；在农村临时救济人(次)数上，东部地区分别是中部和西部的1.5倍和3.3倍。其次，城镇和农村之间救助范围和水平差距大。近几年我国的社会救助力度不断加大，2012年全国共有2 143.5万城市居民和5 344.5万农村居民得到政府最低生活保障，农村集中供养、分散供养的五保人数分别为185.3万人和360.3万人，传统救济人数为79.6万人，然而按2010年标准，农村贫困人口仍有8 249万人，贫困发生率为8.5%，而农村享受最低生活保障加上救济和供养三方面的人数刚刚超过三分之二，农村仍有三分之一的贫困人群得不到保障。最后，城乡最低生活保障标准的地区、城乡差距都很大。目前多数省份以农村绝对贫困线(2011年后，国家扶贫办确定以农村居民家庭人均年纯收入2 300元人民币为贫困标准)为农村低保标准。由于各地物价水平、财力状况等不同，农村低保标准差异很大，有的地方甚至低于农村贫困标准。以2013年第1季度为例，全国农村低保平均保障标准为208.58元/人·月，北京市农村低保标准达到551.34元/人·月，为全国最高，是全国平均标准的2.64倍，而最低的河南省仅为119.10元/人·月，仅为全国平均水平的57.1%、北京市标准的21.6%；有21个省区(占全部31个省区数量的67.8%)的农村低保标准在贫困线(2 300元∕12个月=191.67元)之下。

(4)城乡就业机会不均等。关于劳动人口的失业率数据，有据可查的是2013年我国城市劳动人口的登记失业率为4.05%，但农村劳动人口的失业率没有统计数据。根据有关学者估测，农村劳动力为3.874亿人，占农村总人口的61.5%，其中除去已转移就业的2亿多人及从事农业的1.18亿人，至少还需要转移1亿左右富余劳动力。城乡就业机会不均等，阻碍了农村剩余劳动力转移的步伐，对于提高城镇化水平和实现城乡协调发展都是严重制约。

2.4　基本公共文化发展不均等

(1)基本公共文化经费投入少、不均衡。近年来文化经费投入虽有较快增长，却一直在低位徘徊。2012年，全国文化事业费占财政支出的比重平均为0.42%，有18个省份低于这一水平，占比最高的省份这一比例仅为0.75%；全国人均文化事业费平均水平是35.86元，有21个省份低于这一水平，最少的省份仅12.85元。这表明大部分省份公共文化投入总量少、比重低，群众普遍享有的文化事业经费较少。同时，文化经费投入的地区差别突出，从2013年文化事业费的情况来看，东部地区文化单位231.41亿元，占43.6%；中部地区文化单位120.01亿元，占22.6%；西部地区文化单位152.16亿元，占28.7%。

(2)基本公共文化服务水平低。根据上海师范大学都市文化研究中心、上海高校都市文化E—研究院发布的《2012年中国公共文化服务发展报告》，公共文化服务综合指数总量方面广东、江苏、浙江排在前3位；人均公共文化服务综合指数方面上海、北京、浙江排在前3位；上海在公共文化投入、产品、活动、队伍及人均文化事业费等多个指数方面均排名第一；多数省份(包括投入总量排在第一位的广东、排在第四位的江苏)的公共文化服务人均投入和人均文化事业费得分在60分以下。

首先，农村所享有的公共文化服务较少。农村公共文化设施缺乏，投入不足，基层公共文化机构的职能得不到有效发挥，不能充分满足农民多元化的公共文化需求，无法实现农村与城市同步协调发展。目前全国建有文体广场的行政村仅占总数的26%，通宽带网络和广播电视自然村分别占27.7%和83.6%。

其次，西部地区所享有公共文化服务较少。由于经济欠发达地区乡镇以下很少甚至没有经济来源，根本无力提供本级的公共文化服务，西部地区公共文化服务大大滞后于东部。2012年，东部地区文化事业费占全国总量的44.1%，中部约占22.4%，西部占29.1%。仅广东一省的文化事业费比贵州、西藏、甘肃、青海、宁夏五省的总和还多。

再次，文化权益不公平现象严重。这表现在城乡公民之间，以及中心城市常住人口与外来农民工人口之间公共文化服务不均等。城市居民文化生活丰富多彩,农村群众文化生活相对单调，一些低收入农民家庭、困难家庭和大量的农民工几乎与文化生活无缘。这种不公平现象直接或间接地导致农民工和农村居民生存心理的严重失衡，已经成为影响社会稳定的潜在因素。

最后，公共文化服务体系的建设不完善。这主要表现为需要与建设相脱节的现象较普遍，特别是场馆建设和服务如图书馆等与地方经济发展和群众需求不相适应。据《2012年中国公共文化服务发展报告》显示，上海公共文化服务综合指数以及公共文化的“投入、产品、活动、队伍、享受”等方面人均指数均排名第一，但公共文化“机构”的人均指数却排在第27位，表明上海在博物馆、公共图书馆、群众艺术馆、文化馆、文化站、艺术表演团体和场馆等机构数量上还有“短板”。而在不少经济欠发达地区，文化设施建设方面则是一味贪大、贪多、求全，不仅透支了地方财力，还导致使用率低、空置率高、群众参与少等问题。

2.5　居民住房保障服务不均等

目前我国住房支出在居民所有的消费支出中所占比重最高。从2012年年底全部金融机构消费信贷情况来看，个人住房贷款占全部消费信贷余额的比重约为76.3%。随着城镇化率逐年提高，预计到2020年将达到58%，未来将有3.5亿人口进入城市，同时每年高校毕业生超过600万，每年结婚登记超过1000万对，普通百姓尤其是中低收入群体的保障性住房需求压力越来越大。因此，保障性住房问题是我国民生财政的主要内容之一。

(1)住房保障资金不足。见表1和表2。2012年以来，政府住房保障支出基本保持在4 400亿元以上，但缺乏稳定增长。2012年-2014年，住房保障支出年增长率分别为16.4%、-1%和10.9%，年均增长8.76%，低于财政支出年均11.4%的增长速度；住房保障支出占财政支出的比重分别为3.54%、3.17%和3.28%，也是降低趋势。这种情况与保障房建设资金缺口对财政资金的较大需求相比，明显不相适应，结果只能是保障房建设不能如期开工或者工期延长，不能及时解决低收入人群的住房困难。

(2)住房保障投入不均。中央财政的保障性住房投入主要是针对中西部财政困难地区以廉租住房保障专项资金形式进行的转移支付，在补贴标准上2010年西部地区500元/平方米，中部地区400元/平方米，青海、西藏的部分贫困地区800元/平方米。这种补助政策存在的问题有：一是以地方配套资金为前提，财政困难地区的配套资金往往难以落实。据有关部门的调研报告，目前各地廉租房的平均造价为1 200-2 000元/平方米，其中中央补助资金不足三分之一。由于资金不足，贵州、甘肃等地都出现了将廉租房出售给私人的现象。二是地方采取多报项目、扩大保障范围、超标建设等手段争取更多的中央补助，但配套资金难以落实，不但计划不能完成，而且中央补助资金停滞在地方政府手中，存在闲置现象。三是由于中央廉租房专项保障资金的取得与地方积极性有关，导致各地区分配不均衡、与各地实际需求不符。例如，在2010年廉租房中央预算内投资分配中，云南享受西部优惠政策获得约22亿元，为全国第一、第二位的湖南获18.9亿元，而与湖南同属中部地区、经济发展程度和城镇人口规模都相当的湖北，却只获得了7.9亿元。

(3)住房公积金制度缺乏普惠性。表现在以下几方面：

首先，住房公积金制度实施不全面。据有关部门统计，截至2011年，住房公积金缴存覆盖面约为全国城镇职工的78%，主要集中于行政事业单位和国有企业；非公有制企业缴存住房公积金的约占20%，近80%的民营企业职工没有享受住房公积金政策，个体经营户、自由职业者、农民工等群体住房公积金的覆盖面更可想而知了。这种因单位所有制性质不同而导致的住房公积金保障差距，正在形成一种新的不公平。截至2014年末，我国住房公积金的缴存人数为1.06亿人，与全国3.82亿城镇就业人员、3.87亿农村就业人员的庞大基数相比较，覆盖面很窄，没有把最需要得到住房保障的人群纳入保障范围。

其次，住房公积金缴存范围、标准和提取政策不合理、不规范。对于自由职业者、进城务工人员等是否可以缴纳住房公积金，各地的政策不同，即便可以缴存也手续复杂。对于缴存基数，目前政策规定主要参照缴纳者的工资基数，同时只规定了缴存上限而没有下限，效益较好的单位中职工缴纳住房公积金数额多达千元以上，而普通单位的职工仅几百元。在缴存比例上，全国各地区也不平衡，低的不足5%，高的则达到15%以上。在公积金提取上，政策规定缴纳物业管理费等住房消费不能提取和使用公积金，而越来越高的物业成本早已成为人们的一项大额开支。

3我国基本公共服务均等化财政保障不足的原因分析

总的来看，我国基本公共服务非均等化的状况是多方面因素综合作用的结果。而由于财政是基本公共服务实现均等化的保障，所以现行财政体制、法规和政策是造成基本公共服务不均等的最主要原因。

3.1　分税制财政体制不完善

这主要表现在各级政府的事权范围不清，并且财权与事权不匹配。基本情况是：各级政府间事权层层下放，而财权和财力却层层上收；政府事权相互交叉，支出责任难以界定清楚，导致很多时候“中央出政策，地方出资金”即把应由中央承担的事务推到地方政府，各级政府在基本公共服务的义务教育、公共卫生和基本医疗、社会救助、社会福利、基本养老保险等方面事权和责任划分不明确；中央财政收支占全国财政收支的比重长期缺乏完善的制度安排，中央政府的有关政策文件在涉及政府间关系问题上的规定较为模糊，不便于操作实施。其最终结果是基层财政特别是县乡财政负担重、压力大。

我国的县乡政府是基本公共服务的直接提供者。例如，我国义务教育经费的78%由乡镇负担，9%由县财政负担，11%由省级负担，中央财政只负担2%左右；政府公共卫生支出方面，中央政府支出部分仅占2%，其余均为地方政府支出，而在地方支出的部分中，县、乡两级承担了55%以上。然而，因自然、经济、社会等条件以及体制所决定，县乡级财政收入主要依靠共享税，收入极其有限，拥有全国人口70%以上的县乡两级的财政收入只占全国的21%，转移支付又不到位，地方财政能力特别是县级以下地方财政能力严重不足，使其向农村提供基本公共服务的能力受到极大限制，许多基本公共服务供给成本实际上往往由农民自身承担，最终结果只能是造成更大的不均等。可见，由政府职能和分税制本身存在的财力与事权的不统一是造成财政提供公共服务能力不足的根本原因。

3.2　财政转移支付制度不够科学合理

(1)转移支付的形式较多，但结构不当。多数国家的转移支付都采用具有均等化作用的一般性转移支付以及专项转移支付这两种形式，以前者为主，后者为辅。我国财政转移支付形式在6种以上，但其中真正具有均等化转移支付意义的一般性转移支付所占比重不到10%，支出规模较小，导致覆盖范围狭窄，其在促进均等化方面的作用非常有限。

税收返还是我国财政转移支付的主要形式，长期以来一直占中央对地方财政转移支付总额的50%以上，目前仍占36%左右。由于税收返还是为了保护各地区的既得利益，返还数额数倍于一般性转移支付数额，所以，尽管强调一般性转移支付向中、西部地区倾斜，但是东部经济发达地区仍然具有明显优势，占到全部税收返还数量的50%以上且逐年增长。这是东部与中西部基本公共服务地区差距扩大的制度性原因。

专项转移支付目前约占转移支付总额的30%。但由于其建立于中央与地方事权划分不清的基础上，故种类庞杂，资金分配几乎涉及所有的支出项目，并非严格意义上的专项资金、专门用途，很多时候成为缓解地方财力紧张状况的“吃饭”钱，被截留、挪用的现象较为普遍。

近年来新增的调整工资转移支付、农村税费改革转移支付等占到转移支付总额的23%左右。但其性质并不明确，既有均等化意义又有专门用途，导致使用中乱象丛生。此外，中央政府有关部门管理的如预算内基本建设投资、技术改造、农业开发投资等补助资金，并未纳入中央对地方的转移支付范畴，与财政转移支付资金的统筹运用和管理相脱节，不利于中央对转移支付资金的统一筹集、分配及管理，削弱了转移支付的能力和效果。

(2)转移支付资金分配不够规范。一是难以准确计算转移支付的数量标准。一方面，政府承担了一部分不应承担的经济建设任务，同时又将一些本应由政府承担的公共职能转嫁给企业和社会；另一方面，政府履行公共服务职能的一部分收支活动置于预算之外，所以政府真实的公共收支规模和服务水平难以确定，转移支付拨款的范围和数量也难以确定。二是转移支付资金分配方法不够科学、规范。一般性转移支付通常采用因素法按公式计算来分配资金，但在标准收入和标准支出等参数的测算范围、内容等方面都有待进一步明确化、科学化、合理化。税收返还是按基数法确定资金额，不同省份适用不同比例和数额，很不规范，也不公平。专项转移支付拨款的依据和标准随意性较大，立项审批环节、项目的确定和范围选择等都存在不尽合理之处，加之缺乏有效监督，致使资金被截留、挪用、浪费和低效等问题突出。体制补助和上解是从原来体制沿用而来，性质上属于一般性转移支付，但由于其数额不是决定于地方标准收入和支出的差额，而是新旧体制衔接过程的既得利益补偿，并且由中央财政列支拨出返给地方，不规定用途，由地方自主安排使用，所以并不能在均衡地方财力、解决地区间公共服务水平差异方面发挥有效作用。

3.3　基本公共服务供给缺乏法律依据

法律是制度安排的依据、规范和保障。我国尚未形成完善的、明确规定各级政府在提供基本公共服务上的权利、义务和责任的法律体系，各地方往往根据自身财政能力和偏好来制定政策法规、确定各类基本公共服务供给标准及其资金数额的计算方法，以此来核定地方财政平衡能力，计算转移支付数额等，在有关文件或政策中只说明按照当地的实际情况考虑，故操作性较差，从而导致城乡之间政府投入数量、覆盖率以及保障水平等无法可依，不能从法律层面为基本公共服务均等化提供保障。

3.4　财政支出结构不够合理

财政支出结构的调整是众多的政府职能相互协调并最终趋于和谐与合理的过程。长期以来，我国政府在财政供给中一直存在越位、缺位和错位现象，政府职能范围与社会事业发展之间不能有效对接，政府承揽了很多本应由市场解决的事，财政支出增加，但对真正需要政府强力保障的公共事业却投入不足。我国财政支出中用于基本公共服务的比重仍然偏低。2014年我国财政用于教育、文化、体育、社会保障和就业、医疗卫生、住房保障等公共服务的支出为56754亿元，占当年财政总支出的37.55%。在美国，政府支出中用于教育、就业、医疗卫生、社会保障、收入保障等社会性公共支出的比重1968年时基本处于35%以下，但1971年就超过40%，1974年超过50%，1995年超过60%，2002年已经超过了65%。财政支出结构失衡，财政投入严重不足，直接导致基本公共服务的供给与人民日益增长的公共服务需求之间的矛盾凸显。

基于以上分析，我国政府应当确立科学、可行的基本公共服务均等化目标，把提高基本公共服务水平作为与经济建设同等重要的事情来抓，深化分税制改革，合理划分各级政府的事权，加大财政支出结构调整力度，进一步增强财政保障基本公共服务的能力，从而加快实现基本公共服务均等化。

参考文献：

[1]范祚军，侯晓.公共财政视角下的我国基本公共服务均等化研究——以社会保障为例[J].东北财经大学学报，2011(1).

[2]陶瑞.我国基本公共服务均等化财政保障研究[D].合肥：安徽大学，2010.

[3]安体富.完善公共财政制度逐步实现公共服务均等化[J].东北师大学报(哲学社会科学版),2007(7).

[4]王琼峰.基本公共服务均等化与转移支付制度设计[D].长沙：湖南师范大学，2009.

[责任编辑：王闽红]

夏剑岚(1973-)，女，江西吉安人，现工作于中山市经济研究院，研究顾问，研究方向：企业管理。

Analysis on the Problems and Reasons of Financial Security of Basic Public Service Equalization in China

GUO Hai-lian

(ShanxiFinanceandTaxationCollege,Taiyuan030024,China)

Abstract:In the provision of basic public services and realizing of its equalization, finance plays an irreplaceable role of safeguard. At present, China' s basic public services equalization has significant problems such as the lack of total, imbalance in the distribution, unclear responsibilities, indicating that there is a large gap in the ability and level of financial security. This paper focuses on the problems and reasons of the financial security of basic public service equalization, in order to lay the foundation for the further research.

Key words:Government function; financial function; basic public service; equalization

作者简介：许彤(1975-)，男，江西赣州人，现工作于中山职业技术学院经济管理学院,副教授，研究方向:企业管理研究；

收稿日期：2015-09-15

【中图分类号】F832

【文献标识码】A

【文章编号】1008-9101(2015)04-0069-08