农村建设用地流转改革领域的律师新型法律服务研究

杨　文　黄　军

1.湖南云天律师事务所，湖南　长沙　410000；2.湖南金州律师事务所，湖南　长沙　410000

农村建设用地流转改革领域的律师新型法律服务研究

杨文1黄军2

1.湖南云天律师事务所，湖南长沙410000；2.湖南金州律师事务所，湖南长沙410000

摘要：笔者认为，土地是新型城镇化建设的重要基础要素，新型城镇化建设的过程实质上还是农村土地流转演变的过程。因此，本文主要谈到的是城镇化转型背景下农村土地改革领域中极具潜力的法律服务需求。

关键词：农村建设用地；土地流转；专业合作社；城乡建设用地增减挂钩；农村金融改革

经营性建设用地“直接入市”和城乡建设用地“增减挂钩”这两种模式是目前国家试点较多的两种方式。笔者在此主要讨论的是“增减挂钩”模式。2004年国务院下发《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，文件明确指出：“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”。2005年10月国土资源部下发《关于规范城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩试点工作的意见》，对试点工作的内容提出了明确要求。2007国务院办公厅发文《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》，2008年国土资源部出台《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，对城乡建设用地增减挂钩模式的操作实践进一步予以规范指导。

笔者结合自己的实务经验，就城乡建设用地“增减挂钩”模式的具体操作流程梳理如下。

1.首先召开全体村民大会，投票决定项目是否实施。

2.土地确权及项目区整体规划设计，编制项目可行性研究报告。

3.项目最终报经省国土资源厅立项批准后方可实施。

4.一般由县委常委常务副县长牵头，召集政府办、国土、规划、发改委、水务、环保、旅游、农业、林业、电力、管委会、交通、财政、民政、人社、住建、商务、文物、银行、镇政府、企业等各个单位负责人，开项目实施协调会议，出红头文件，支持配合项目的发展。

5.根据立项文件确定集中居住区位置，招标设计单位进行集中居住房的初步设计方案。

6.项目实施业主(乡镇政府)在立项实施规划文件中规划的拆旧区范围内的拆迁户召开动员大会，并与各拆迁户签订拆迁意向书和集中居住房户型意向书。

7.根据拆迁户签订的集中居住房户型意向书，确定集中居住房的用地面积、容积率、建筑规模、户型设计和房屋设计方案。报县国土局审查后上报县规划局审批。

8.确定测绘、地勘、造价咨询和图审单位。

9.落实集中居住区的征收和补偿。

10.集中居住房的地勘和设计进场。

11.根据图审单位审查后的集中居住房设计图纸和集中居住小区配套设计图纸编制造价咨询(工程量清单和预算控制价)，并送财政部门评审。

12.根据财政评审金额，拟定融资建设方案。

13.乡镇政府与拆迁户签订正式房屋拆迁和补偿合同，同时签订集中居住房户型选定合同。

14.开展集中居住房和配套基础设施建设，政府成立协调小组负责在实施过程中的协调工作。

15.集中居住房完成后经建设部门和集中居住户验收后交付，建设部门出具房屋建设质量报告。

16.拆迁户入驻集中居住房，原宅基地房屋拆迁并复耕，农业部门出具耕地质量报告。

17.编制施工结算资料送审计部门审计，编制竣工验收资料，待审计部门出具审计报告后上报省国土资源厅验收。

18.完成近郊的土地征收工作，招拍挂，获得土地出让金。

19.土地出让金返还用于弥补项目区征收拆迁、集中居住房建设及基础设施建设的资金投入。

上述步骤只是笔者的简单总结，若进一步细化，整个流程远远不止这些。该模式虽属较新的模式，但是目前具体操作的过程中，仍没有突破现行的土地法律法规政策，存在大量的传统法律服务需求。尤其是对于从事建设工程和房地产专业服务的律师来说，若及时的调整知识机构，加强土地法律法规的研究，将会有很大的发挥空间。当然城乡建设用地“增减挂钩”模式主要解决的是突破建设用地指标限制或合法用地的问题。至于整个项目区后续的建设发展过程中，我们律师同行应在PPP法律服务和集体资产股份制改革这两个方面深入研究和实践。新型城镇化建设之所以称做“新”，很重要的一点就是要加强公共性或公益性建设投入，像医院、学校、污水、垃圾处理厂、公共道路交通、河道整治、公共活动中心等基础服务设施建设的规模和质量都会提升。虽然中央和地方每一年都有大量的资金支持公共建设，但是这种投入毕竟有限，公共投入很难做到每个地区均等化，需要引进大量的社会资本。这也是近几年来从中央到地方政府，都在力推PPP项目建设的重要原因之一。在PPP相关的法律法规不完善的情况下，协议各方都非常重视PPP协议的约定，甚至可以说PPP协议是整个项目的关键，而PPP协议内容的谈判、条款设定、落实等都离不开专业律师的协助。虽然目前PPP模式的推广有点“雷声大、雨点小”，都还在摸索过程中，但正因为都在摸索过程中，实际上给了我们法律人尤其是律师，大量的发挥空间。另城乡建设用地“增加挂钩”项目的实施一般都会以“小城镇”建设的名义开展，整个项目发展中很重要的一环就是要解决农民的就业问题，发展壮大集体经济。2014年9月中央发文《积极发展农民股份合作赋予集体资产股份权能改革试点方案》，明确强调建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制，要探索集体所有制有效实现形式，发展壮大集体经济。这其实给了我们法律人尤其是律师一个新的法律服务方向，即研究和实践集体资产股份改革制度，更好的协助农村集体经济发展。

[参考文献]

[1]霍永红.农村建设用地流转的法制建设与律师的法律服务[Z].律师文集，2011.

中图分类号：D922.3；D923.2；F301

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)18-0185-01

作者简介：杨文(1982-)，男，湖南冷水江人，湖南云天律师事务所合伙人律师，监事，初级律师；黄军(1982-)，男，湖南常德人，湖南金州律师事务所合伙人律师，初级律师。