公信政府何以可能
——行政伦理之于政府公信力的功能探析

唐土红

公信政府何以可能
——行政伦理之于政府公信力的功能探析

唐土红

政府公信力既是一种社会信任系统，同时也是公共权威的真实表达，受到各国政府极大关注。但学界对政府公信力的研究局限于管理学和政治学，强调政治功用，忽视行政伦理在政府公信力培育中的价值。事实上，政府公信力也属政治伦理范畴，行政伦理对于优化政府理念、行为和绩效，提振政府公信力有着重大的实践价值和驱动作用。一方面，行政伦理通过对政府的评介功能、导向功能、示范功能和规范价值，构筑政府公信力；另一方面，行政伦理又在助推责任政府建设，促进公共政策透明化，抑制行政腐败和构筑政治文明中发挥着潜移默化的渗透功效，不断增进政府信誉，巩固政府合法性，提振着政府公信力。

公信政府；政府公信力；行政伦理；功能

政府公信力既是一种社会信任系统，同时也是公共权威的真实表达，在现代社会，政府公信力是检验民众对政府信任的晴雨表，受到各国政府普遍重视和极大关注。但学界对政府公信力的研究往往偏好于管理学、政治学、社会学视角，强调政治功用，忽视行政伦理在政府公信力培育中的价值。事实上，政府公信力也属政治伦理范畴，政府公信力的每个要素均渗透着道德因素，研究和提升政府公信力也应从伦理道德着手。

一

政府公信力与行政伦理从来就是联为一体的：一方面，政府往往通过特殊的公共力量，影响社会道德规范和价值准则，寻求与民众的价值共识，赢取社会信任。阿克顿就认为，政府活动及其伦理准则对于社会道德的影响不可忽视，他认为，“绝对权力会败坏社会道德。历史并不是由道德上无辜的一双双手所编织的一张网。在所有使人类腐化堕落和道德败坏的因素中，权力是出现频率最多和最活跃的因素。伴随着暴虐权力而来的往往是道德的堕落和败坏”[1]（P342）。另一方面，行政伦理又通过其善恶评价功能规导政府运行的方向，以实现其“善”的行政价值，提振政府公信力。亚里士多德就特别重视对政治至善性的追求，他认为：“最好的政体是本来意义上的贵族制：公开致力于追求美德的统治集团的纯粹统治”[2]（P21）。孔子也强调：“政者，正也。”（《论语·颜渊》）这都表明政府行为和政治生活要遵循善道，要为公众事业服务，否则难以获得民众信任。行政伦理之目的在于告诉人们什么是政府之善，政府的目的则在于追求至善，二者有机契合维系着民众对政府之信任，推动社会生活和谐有序发展。伦理从来就与特定的政治相互渗透、相得益彰的，“伦理若无政治的支持，便毫无力量，政治若无美德的支持和协助，便岌岌可危，迷失方向”[3]（P5）。对此，霍尔巴赫也认为，行政伦理与政府活动是相互关联的，二者不可分离，否则便会出现危险，衍生政府信任危机。

事实上，政府的运行与发展、政府公信力的构筑从来就渗透着伦理道德因素，接受着行政伦理的浸润。从政府来源看，政府承担了特定的道德使命，这亦是政府合法性与公信力存在的基础。我们知道，政府的目的在于保护公民个人的生命、财产和自由等自然权利。这一点不管是崇尚“性恶论”的霍布斯，还是崇尚“性善论”的洛克均有论述。如霍布斯认为，政府的出现是基于人类“自我保护”的需要，他论道，在“一切人反对一切人的战争”状态中，有必要建立一个可以制止人无限欲望的强大的“公共权力”，从而为社会带来秩序和安宁。洛克则从“性善论”出发论证政府存在的伦理基础，他说：“人类天生是自由的，历史的实例又证明世界上凡是在和平中创建的政府，都以上述基础为开端，并基于人民的同意而建立的”[4]（P133）。现代著名的政治哲学家诺齐克也从政府产生过程中意识到政府的道德问题。他认为，人类社会最初是处于无政府状态之中的，由于“看不见的手”的作用，从无政府状态中自发地形成了防止个人权利受到侵犯的“保护性机构”，这一机构后来逐渐演化为“最小化国家”[5]（P62）。政府的存在具有一定的伦理基础，政府的道德问题是历史赋予的神圣职责，政府背离个人生命、财产、自由权利的责任，政府信任危机将不可避免。

还要知道，政府的存在是以公民的“同意”为条件，“由于力量总是在被统治者一边，统治者除了公众信念的支持，别无依靠。因此，政府是完全建基在公众信念之上的”[6]（P19）。公民的“同意”蕴涵着民众对政府的伦理考验，也意味着政府只有为公众谋取福利，确保政府行为能够产生“善果”，才能得到民众的支持与信任。而“同意”背后也反映了政府的道德责任与使命，正是这种责任，将政府的行为部分与政治部分结合在一起，“并最终关系到公众本身”[7]（P264），从而使政府不断构筑并巩固其存在的合法性和公信力。

二

行政伦理对政府机关伦理水准的提升，对政府公职人员价值取向的引导，乃至对整体社会道德价值观念的构建均起着潜移默化的功效。行政伦理通过其对政府的评介功能，导向功能、示范功能和规范价值，引导政府迈向善的理念和行为，达到构筑政府公信力之目的。

首先，通过行政伦理的评价和调控功能型构政府公信力。行政伦理本身是作为一种评价标准而存在的。政府部门伦理水准的高低，政府公职人员责任担当程度及其执政的道德水平均将得到行政伦理的评价。可以说行政伦理是评价政府理念、行为和绩效善恶的重要参照。政府理念的正误，政府行政活动和工作方法的优劣，政府绩效的好坏，最终均通过行政伦理这种评价功能得以检验。行政伦理的评价性也决定了它的调控功能。行政伦理通过善恶评价，警醒政府机关及其工作人员的“可为”与“不可为”，从而阻止政府不良行为和危险行为的发生，这对维护政府形象、赢得民众信任奠定了基础。另一方面，行政伦理通过浸染、内化和感悟作用，使行政人员对公共权力时刻保持一种敬畏心理，这有助于他们谨慎用权，自觉民众监督，协调行政关系，化解行政活动中的各类矛盾与冲突，不断构筑政府公信力。

其次，通过行政伦理的导向功能提升政府公信力。从形式上看，“实力”因素是政府维护其政治权威，扩大其影响力和公信力的不可或缺的条件。政府实力有两种，一是硬实力，二是软实力。硬实力主要指军事、经济等以物质形式表现的国力，软实力则是以精神、文化等非物质形式表现的国力。如果说硬实力是软实力得以存在的物质基础的话，那么软实力则是硬实力的精神和文化支柱。政府“软硬两种实力均属重要，在全球信息时代，软实力变得比以往更重要了”[8]（P151）。一般而言，政府“软实力”内涵诸多方面的内容，如政府理念的正当性、执政模式合法性、社会制度吸引力、行政伦理的感染力、政府决策的道义性、政府形象的认可度，等等。在构成政府软实力的所有元素中，行政伦理是其中最为核心的部分。作为一般社会伦理在行政管理中的特殊形式和非正式规范，行政伦理为政府公职人员提供了理想型行为范式，即所谓理想行政角色模型，这种模型的价值功能主要体现在其价值导向上。它通过伦理精神、规范方向和行政价值理念引导政府公职人员的思想、意志、情感、态度和行为，不断提升他们的服务精神和尽忠尽职的工作态度，以便他们能够正确对待工作中的具体事务，积极化解矛盾，优化行政绩效，赢得公众信任。基于此，现代新公共管理理论均毫无例外将行政伦理视为政府“软实力”的最重要部分，试图通过优化政府公职人员的理想信念、宗旨意识与价值观念，深化“为民”、“责任”、“服务”等基本职责，促使政府机构及行政人员在具体的政治实践中进行合理选择，自觉把“应该做的”做好，以此提升政府亲和力和公信力。

再次，通过行政伦理的示范功能建构政府公信力。从理论上看，行政伦理实质是代理人对委托人的履约伦理，但这种伦理不同于一般的履约伦理，它有着一般社会伦理不可替代的特殊功能。由于政府掌握着公共权力，直接支配社会资源，其道德行为与道德风貌为社会民众普遍关注，它之于整个社会的道德风气状况有着决定性的影响。杰克·D·道格拉斯和费西兰斯·C·瓦克斯勒在《越轨社会学概论》论道：“政府是一个感染力极强的以身示教的教师，不论教好教坏，它总在以自己的楷模行为教育整个民族。”[9]（P38）可以说，行政伦理处于社会伦理规范体系的核心地位，是社会风气的风向标和指示器，直接影响社会风气的好坏。这一点《论语·子路》就论道：“其身正，不令而行；其身不正，虽令不从。”官德影响民德，官风影响民风。优良的行政伦理和良好的政风，必然塑造政府威信，带动民风，形成淳朴的民风和社会风气；反之，政纪松驰，官德败坏，必将导致世风日下，引起政府公信力危机和社会震荡。这就是所谓的“上好礼则民莫敢不敬，上好义而民莫敢不服，上好信则民莫敢不用情”（《论语·子路》）。行政伦理作为现代政府不可或缺的重要部分，它释放着政府理念的吸引力、政府行为的感召力和国民形象的亲和力，这是硬性制度难以具备的。真正通过行政伦理不断释放吸引力和感染力的政府完全可以做到“屈人之心”，实现“不战而屈人之兵”，赢得民众拥护。另一方面，行政伦理的示范性还具有辐射功能，它将对政府机构内部及其外部的道德生态环境产生积极影响。政府公职人员的伦理实践可以改善政府在公众中的形象，增强政府威信和影响力，这是政府取信于民众的重要社会资本，它可以推动民众与政府达成价值共识，使民众积极参与政治生活，接受政府理念和公共行政，减少行政活动中的摩擦成本，增强民众对政府的信任度。

最后，通过行政伦理的规范性构筑政府公信力。哈贝马斯指出：“规范表达了在一种社会集团中所存在的相互意见一致的状况。对于一定规范有效的社会集团的全体成员而言，他们可以相互要求，在一定的情况下进行或放弃各种所规定的行为。遵守规范的中心概念，意味着满足一种可普遍化的行为要求。行为要求不具有一种预测时间所要求的认识意义，而是具有规范的意义。就是说，具有成员们有权利去要求进行一种行动的意义。”[10]（P120）行政伦理作为一般社会伦理在行政活动中的特殊形式，是政府公职人员在行政活动中应遵循的行为规范和道德要求。行政伦理通过公共舆论、习惯约束、内心信念等人格化的评价机制规范、引导和约束政府机构及行政人员的公共行为。由于政府在不同时间和场合不仅要面对形形色色的利益诉求和利益链问题，还要应对偶然性、突发性不确定因素。面对应急情况，政府不可随心所欲或为所欲为，但又难以找到既成的操作规程处理各种偶然性问题。此时，政府最佳选择就是服从行政伦理，从行政伦理视角明辨自身行为善恶，勇于承担道德责任，真正规范和约束自身行为，最终形成一种道德自觉，以赢得公众信赖。正因为如此，有人认为，行政伦理与道德责任比硬性的法律约束效果更强，持续时间更长，影响幅度更大，政府一旦“缺乏责任机制可能意味着政府和官僚制组织可以为所欲为，并且潜在的腐败行为将到处发生”[11]（P269）。政府公信力的构筑也将大打折扣。康德也认为，与法律规范的“ 外在性”相对，道德具有“内在性”，是“良心”与“德行”的统一，它支配着人们的内心世界并必定表现为外部行为。从人类历史看，人们对行政道德之于权力的约束力给予了足够重视，尤其在中国历史上，历代统治者和思想家均力推用道德约束权力，强调正人正己，籍此唤醒当政者的羞恶之心，使其在行使权力时，不至于走上邪道。

三

从当前政府行政活动实践看，行政伦理对于优化政府理念、行为和绩效，提升政府公信力，造就公平、公正的服务型政府也有着重大的实践价值和驱动作用。

首先，行政伦理是建设责任政府、提高政府信誉的基础。美国公共管理学者珍妮特·V·登哈特、罗伯特·B·登哈特认为，政府应对现代民主治理的各种制度和价值规范负有责任，如果政府的任何一个行政行为不能够在伦理上被合理解释，本身就是不负责任的行为。现代社会，责任是政府的生命线，是政府“公共性”集中体现，也是政府信誉的基础。在政府所有的行政责任当中，建立在道德基础上的行政伦理责任才是建立责任政府，提升政府信誉的关键。因为与其他责任形式相比，基于行政伦理的责任是面向全体民众负责的综合性、整体性范畴，其作用范围更广，要求更高，约束力更强，产生的影响力和信誉度最高。并且，行政伦理还克服了法律与制度刚性的局限性，它通过扬善抑恶，对人之内心信仰、意志和信念进行浸润，将刚性的“他律”转化为柔性的“自律”，赋予政府行为内在的自觉动力，催促政府善行的产生并最终赢得政府良好信誉。行政伦理是责任政府和政府信誉的保证，是公共行政活动赢得民众信任的必不可少的要素。现代社会，公共权力的“公共性”更加凸显，人们对民主、法治、自由、人权、公共利益、社会公正、正当程序等价值的关切和诉求日益增强，公共行政维护并发展这些基本价值的责任也日益加大，政府只有强化行政伦理，增加责任意识，超越个人和特定小集团的“私利”而追求公共善的价值，政府的信誉度才会得以提升，公共权力也才能逃脱“恶”的悖论。

其次，行政伦理是促进公共政策透明化，提升政府信任度的关键。保障民众的知情权、参与权、表达权和监督权，满足民众对行政公开、透明的价值诉求，是现代民主政治的象征，也是提升政府信任的关键一环。政府公共信息是否公开，政府行政行为是否透明也是检验政府伦理水平的试金石。传统社会政府决策忽视民众意志，公共信息和公共政策神秘化，政治权力妖魔化，政府匮乏伦理，也根本无公信力可言。现代社会，信息化速度加快，政府信息公开的伦理责任成为必然。倘若政府机关民主意识薄弱，甚或用欺瞒手段阻止信息公开，行政行为缺乏透明度，暗箱操作现象盛行，民众对政府的信任程度必将大打折扣。随着公民参与意识和民众主人翁意识的增强，政府机关在政治生活中不得不需要遵循伦理法则，承担更多的行政伦理责任，回应民众意志及其价值期待。其中，公共政策和公共信息的公开化与透明化是现代公民最为关切的价值期待之一。事实上，政府公共政策也体现着民众对政府的情感和意志，公共政策透明化是政府必然的行政伦理责任。诚如亚伯拉罕·卡普兰所言，政治伦理内在于所有政策之中，这些政策的决定明显影响着人们对各种事物的价值观，公共伦理是公共政策的伦理。因而，现代民主政治的发展使各国愈加关切行政伦理建设，作为政治生活必不可少的构件，行政伦理要求政府必须回应社会和民众的基本诉求，构建阳光政府，拓宽民众表达合理意志的渠道，促进公共政策和公共信息公开化与透明化，以提升政府信任程度。

再次，行政伦理是抑制行政腐败、重塑公信政府的前提。权力腐败侵蚀了社会资本，损伤了政府合法性，亵渎了公共行政及其民众对政府的信任，严重影响政府的形象与权威。对民众而言，权力腐败是对民众物质与精神的双重伤害，政府信任指数也最容易因权力腐败现象而下降。可以说，在影响政府公信力的所有要素中，政府腐败行为是对政府公信力的致命打击。然而，任何政治权力均有腐败的潜在可能，诚如孟德斯鸠所言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”[12]（P154）。如何监督政府和权力，重振政府威信，一直就是学界和政界未尽的话题。在这个问题上，不少学者做出了不懈的努力，提出了诸如制度监督、法律监督和群众监督等主张。然而，他们在关注“硬性”因素的同时却遗忘了一个极为重要“软性”要素，即道德抑或伦理因素。事实上，行政伦理在抑制腐败、重振公民对政府的信任方面不可小视。权力腐败的本质是公共权力私有化，它确属政治问题和法律问题，但从其发生机制看，腐败又是一个伦理道德问题，即公共理性难敌个人情欲的问题，其根本原因在于政府行政伦理的丧失。在抑制腐败问题上，行政伦理的价值就在于用“公共理性”武装政府公职人员的头脑、陶冶情操、净化灵魂，塑造和完善政府公职人员的道德人格并最终形成一种自觉抗拒腐败的内在力量。从理论上看，这一行径也愈来愈得到众多学者的呼应，不少西方学者将行政伦理看作是一种抑制官僚腐败、重建政府信任的方法。他们在重视法律手段来惩治腐败之外，也日益重视行政人员的道德素质培育，试图从行政伦理方面探寻切实有效的反腐突破口。西方诸多学者认为，真正崇高的政府和社会是由“良民”与“良官”协调组建，行政学家哈特就认为，公共行政不仅关乎专业技术，也重视公共服务的道德追求。特里斯也认为：“行政伦理无论是否与内部或外部控制相联系，其目的都是提高改进以委托人为中心的方法。因为行政伦理无法消除（行政管理的）专业知识和技术合理性的工具性特征。”[13]从实践上看，行政伦理建设也日益得到了各国政府的重视并业已付诸实施，作为政府咨询和反腐作用的各种行政伦理委员会应运而生，它们在促进行政人员的道德责任、廉政建设和政府信任方面发挥了重要作用。在行政活动中，政府公职人员只有立身以德、行之以德，才能提升民众对政府的道德期待，塑造优良的政府形象，建设公信政府，达到“一德立而百善从之”之功效。

最后，行政伦理是构筑政治文明、巩固政府合法性的必要条件。政府合法性不能脱离现代政治文明的滋养。政治文明是人类政治活动的进步状况和发展程度的标志，也是整个人类社会文明的有机组成方面。行政伦理与政治文明相互联结和渗透：行政伦理本身蕴涵着政治文明，政治文明也是行政伦理长期浸润和积淀的结果，没有行政伦理，便谈不上政治文明，更谈不上政府公信力得以生存的载体——政府合法性。我们知道，行政伦理是籍社会舆论、人们内心信念和道德自律规范政府公职人员的行为，调节政府与公民的利益关系，其本身就是政治文明的表征。行政伦理的进步也必然推进政治文明的进步，行政伦理就是通过日积月累的传承和浸润，使政府理念、行为和绩效均朝向“善”的方向，不断提升政府机关工作人员的整体素养，使“文明”理念扎根于他们心中，为政治文明提供了文化生长的资源和心理认同的物质基础。中国传统政治伦理“道之以政，齐之以刑，民免而无耻；道之以德，齐之以礼，有耻且格。”（《论语·为政》）“修之于身，其德乃真；修之于家，其德乃余；修之于乡，其德乃长；修之于国，其德乃丰；修之于天下，其德乃普。”（《道德经》五十四章）这些均反映了政治伦理对政治文明的渗透功能和化育价值。现代社会，行政伦理对政治文明渗透功能日益增强，影响日渐倍增。行政伦理不仅是政治清明和廉洁成长的土壤，而且还是社会生机与活力的驱动器，如若行政伦理沦丧，助长的不仅是特权腐败和政治灰暗，还必然导致民生凋敝和政府合法性的丧失。各国社会发展中存在的政府职能越位、缺位和错位；不顾实际，大搞形象工程、政绩工程；政府危机公关的不作为、乱作为或匆忙应对等等，这些现象说到底还是行政伦理的缺失导致政治文明的丧失。这些缺乏政治文明支撑的行为，增加了行政成本，损害了公共利益，必然引发民众对政府的质疑，影响民众对政府的信心。作为现代公共行政的主体，政府工作人员是行政伦理的践行者和政治文明的承担者，社会文明的传承首先也需政府公职人员的支持、维护和伦理示范，只有政府公职人员切实践行行政伦理，不断构筑和巩固政治文明，社会文明程度才能得到有效提高，政府的执政基础、合法性和公信力才能得到加强。

伴随服务型政府的推进，行政伦理对政府公信力的驱动作用和支撑地位日益凸现，政府公职人员的“良心”、“觉悟”和“道德操守”问题也愈益得到重视。“所以，只有当政府是道德的，它才会有公共的行政，属于全社会的，才能真正代表公共利益和提供能够满足公众要求的公共产品，能作为私人领域的孪生兄弟而与私人领域共存。”[14]（P205）

[1][英]阿克顿.自由与权力[M].侯建译.北京：商务印书馆，2001.

[2]俞可平.西方政治学名著提要[M].南昌：江西人民出版社，2000.

[3][英]欧内斯特·古巴：英国政治思想[M].黄维新译.北京：商务印书馆，1987.

[4][英]洛克：政府论（下篇）[M].叶启芳、瞿菊农译.北京：商务印书馆，1964.

[5][美]罗伯特·诺齐克.无政府、国家与乌托邦[M].何怀宏等译.北京：中国社会科学出版社，1991.

[6][英]休谟.休谟政治论文选[M].张若衡译.北京：商务印书馆，1993.

[7]英]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].彭和平等译.北京：中国人民大学出版社，2001.

[8][美]约瑟夫·奈.美国霸权的困惑[M].郑志国等译.北京：世界知识出版社，2002.

[9][美]杰克D·道格拉斯、弗兰西斯C·瓦克斯勒.越轨社会学概论[M].张宁、朱欣民译.石家庄：河北人民出版社，1987.

[10][德]哈贝马斯.往行为理论[M].洪佩郁等译.重庆：重庆出版社，1994.

[11][澳]欧文·E·休斯.公共管理导论[M].彭和平译.北京：中国人民大学出版社，2001.

[12][法]孟德斯鸠.论法的精神[M].张雁深译.北京：商务印书馆，1961.

[13]Terry L.Cooper Handbook of Administrative Ethics[M].Marcel Dekker，Inc，1994，p199.

[14]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

唐土红，华南农业大学马克思主义学院教授，法学博士。

国家社会科学基金青年项目“基于网络舆情的政府公信力伦理构建研究”（12CZX069）；湖南省哲学社会科学基金项目“县委权力公开透明运行模式与机制创新研究”（15YBA009）