行政检察监督制度刍议

张沛香

天津市滨海新区塘沽人民检察院，天津　300450



行政检察监督制度刍议

张沛香

天津市滨海新区塘沽人民检察院，天津300450

行政权是国家公权力的具体表现，具有强制性、自由裁量性等特点。行政权是否依法行使会对行政相对人的合法权益产生直接影响。因此，监督与制约行政权力就显得尤为重要。检察机关作为我国的法律监督机关，对行政行为进行法律监督是其重要职责之一。但我国目前的行政检察监督仍存在理论争议、实践落后、制度缺失等问题，严重的制约了我国行政检察监督的发展，因此亟需构建一套完善的行政检察监督制度来指导检察机关的行政检察监督活动。这也正是本文所做研究的目的之所在。

行政行为；行政诉讼；检察机关；法律监督

一、行政检察监督概述

行政检察监督是指人民检察院依照法律规定对行政活动所进行的监督，是检察机关履行其法律监督职能的重要组成部分，同时也是检察机关依法独立行使检察权的具体表现形式之一。

法律监督权作为检察权最重要的组成部分，其主要实现途径是诉讼监督，实践中各级检察机关主要是通过对与诉讼相关的各项活动进行监督来实现法律监督权，如刑事审判监督、民事行政诉讼监督等等。而对行政权的监督在检察机关的整体业务中只占很小的比例，因此行政检察监督是检察机关法律监督权发展完善的必然结果。

从行政权的特点来看，需要进行行政检察监督。行政权与其他国家权力相比，其具有授权性、强制性、自由裁量性及易膨胀性等特点，这些特点使得行政权力容易出现滥用和腐败，而且一经出现将会对国家和社会产生重大的影响，因此必须对行政权力加以监督和制约。

行政检察监督有利于维护当事人的合法权益，有利于维护国家和社会公共利益，有利于促进我国建设法治国家的进程。

二、我国行政检察监督的现状

(一)现状及存在问题

由于目前我国法律对行政检察监督并无具体明确的规定，仅有的相关规定也是零散的分布在三大诉讼法之中，因此关于行政检察监督的方式、范围、制度等等问题在理论与实践中都存在着一定的争议与缺失，严重的影响了我国行政检察监督活动的发展。

我国行政诉讼法明确规定了人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督，同时还规定了人民检察院有权对行政诉讼生效判决提起抗诉。因此，从现行规定来看，检察机关对行政诉讼活动的监督主要是通过对法院审判活动的监督而达到对行政诉讼活动监督的目的。其具有间接性和事后性。实践中检察机关对行政活动的监督大多是通过对行政诉讼监督来进行的，这就导致了行政检察监督具有事后性、单一性、间接性等特点，其作用未能充分发挥。

(二)原因分析

由于 Fe2+在溶液中的存在形式受制于溶液的pH值，在中性和碱性环境中，Fe2+催化 H2O2产生·OH的能力会减弱（张蓉蓉，2013；刘俊等，2013），导致其对合成麝香的去除率降低。

1.立法不完善

我国现行法律法规对行政检察监督的规定过于原则，缺乏具体而明确的规定。同时立法分散，关于行政检察监督的规定散见于行政诉讼法及相关司法解释中，缺乏可操作性。

2.制度缺失

我国并未形成完善的行政检察监督制度，关于行政检察监督的方式、范围、程序等问题均没有统一的规范性要求，这就导致了实践中对这些问题的处理各有不同。

3.检察机关行政检察监督角色弱化

长期以来，我国检察机关中都存在着重刑事、轻行政的司法理念，再加上行政诉讼法中对行政检察监督的规定主要体现为行政诉讼监督，严重制约了行政检察监督的全面发展。同时由于检察机关的人事和财政受制于地方，在某些程度上对检察机关的独立性产生了一定的影响，使得行政检察监督流于形式的现象也不乏存在。

三、国外行政检察监督制度比较分析

(一)英美法系

美国的行政检察监督制度既可以通过以公益诉讼原告资格参加诉讼活动的方式来实现，又可以通过由检察机关介入到公民的平等权利受行政行为侵害的行政诉讼中的方式来实现。与英国相比，其行政检察监督范围较为宽泛，其联邦总检察长同样有权提起行政诉讼，同时还设置了特别检察官，以提高行政诉讼活动的有效性。

(二)大陆法系

大陆法系国家的行政检察监督制度主要以法国和德国为代表。

在法国，检察官负责转交所有行政法院和行政机关之间有争议的文件，这就使得检察官有条件可以了解到几乎所有行政诉讼案件的内情，并参与到其中，对行政诉讼案件的程序和实体进行审查，提出并陈述自己的意见。②

在德国，通过公益代表人制度来实现行政检察监督。公益代表人可以代表州或州政府参加在高级行政法院和行政法院内的普通或指定案件，以维护公共利益。

(三)比较分析

通过分析研究，不难发现虽然英美法系国家及大陆法系国家的行政检察监督制度之间都存在着不同程度的差异，其行政检察监督制度的范围相比较或狭窄或宽泛，主体或单一或多样，各具特色。但其相互之间仍然存在共通之处。那就是无论是英美法系的国家还是大陆法系的国家，首先都认可并切实存在行政检察监督制度，并且从法律上加以明确规定。这就说明行政检察监督制度的存在是必要的也是可行的。

四、构建行政检察监督的制度几点构想

(一)完善行政检察监督相关立法

由于目前我国现行法律关于行政检察监督的规定过于原则，同时立法分散，使得行政检察监督的定位不明确，学界及实践中均对行政检察监督存在一定的争议，也使得行政检察监督实践活动缺乏明确而有效的法律依据。因此，在立法层面对行政检察监督予以规定就显得尤为重要了。

笔者认为首先应当在立法层面对行政检察监督做出界定，明确何为行政检察监督。其次，应对行政检察监督的内容、范围、方式等做出明确的制度设计，指导如何实现行政检察监督。最后，还应对与行政检察监督相关的配套机制加以完善，保障行政检察监督的有效运行。

(二)强化检察机关行政检察监督职能

我国行政检察监督的现状与长期以来在检察机关中存在的重刑事、轻行政的司法理念有着密切的联系，再加上行政诉讼法中对行政检察监督的规定主要体现为行政诉讼监督，严重制约了行政检察监督的全面发展。因此，行政检察监督最首要的是完善相关立法，与此同时检察机关不断加强学习，提高整体素质，培养出专业的行政检察监督人才，以保证严格依法履行行政检察监督职能。检察机关可以借鉴国外行政检察监督制度中的适合我国国情的方式方法，西为中用。如美国的特别检察官制度等。

另外由于现行检察机关的人事和财政受制于地方，在某些程度上对检察机关的独立性产生了一定的影响，使得行政检察监督流于形式的现象不乏存在。针对此问题，我国正在进行的检察体制改革给出了很好的解决方案。改革后，我国的各级检察机关将实现垂直管理，最大限度的避免了地方行政对检察机关独立行使检察权的干预，更有利于行政检察监督活动的公平、独立、合法、高效。

(三)构建行政检察监督制度

行政检察监督是必要的，同时应该是有限的，是受到严格约束的。不然就会使得行政检察监督职权容易出现滥用，影响行政机关正常的依法管理国家和社会公共事务的行政行为。所以行政检察监督必须依据一定的原则、范围、方式等进行。1.行政检察监督的原则③

(1)法定性原则。依法治国要求我们必须依法行使各项权力，行政权力的行使如此，对行政权力进行监督更应如此。行政检察监督是检察机关行使法律监督权的一个重要组成部分，作为检察权也是公权力的一种，其行使亦应遵循法定性的监督原则，严格依法进行行政检察监督，不可越权、滥权。

(2)有效性原则。我国现有的制度中对行政行为的监督方式有行政复议、行政诉讼等，虽然这些监督方式都存在一定的不足之处，但不可否认的是现有的监督方式仍然发挥着十分重要的作用，在特定的范围内能够起到对具体行政行为的监督作用。因此，在实施行政监督的时候应考虑最有效的方式，不能为了监督而监督，应遵循私力救济优先，这样既能防止行政检察监督被滥用，又可以减轻检察机关的工作量。

(3)有限性原则。从权力分工制约的角度来看，行政权与检察权是平等的，这就意味着行政检察监督是一种平等权力之间的监督。行政权虽易被滥用，但其效率性、能动性是国家权力中最强的。行政检察监督应遵循有限性的原则，不能影响正常的行政权的行使，只有在符合法定的范围和条件时才能进行。

2.行政检察监督的范围

关于行政检察监督的范围理论上存在着一些争议，持第一种观点的学者认为行政检察监督就是行政诉讼监督，此种观点将行政检察监督简单的等同于行政诉讼监督。持第二种观点的学者认为行政检察监督应包括对行政诉讼活动的监督和对特定行政行为的监督两部分。持第三种观点的学者认为行政检察监督既包括对行政诉讼的检察监督，又包括对行政行为的检察监督。其中行政行为包括具体行政行为和抽象行政行为。

上述三种观点关于行政检察监督的范围是由小而大的，相比较而言第一种观点将行政检察监督等同于行政诉讼监督，这与我国行政检察监督的现状比较符合，但在实践中已经显示出了其不足之处，在理论上也否定了行政检察监督的全面性。第三种观点，将行政检察监督的范围扩大到包含对抽象行政行为的检察监督在内，抽象行政行为有其特殊性，对其的监督更应该由立法部门及人大部门来进行监督。而第二种观点在我国当前的实践中来看是最为切实可行的。笔者同样认为行政检察监督应包括对行政诉讼活动的监督和对特定行政行为的监督两部分。对行政诉讼的监督是指人民检察院对与行政诉讼相关活动所进行的监督。而对特定行政行为的监督是指人民检察院对特定的违法具体行政行为所进行的监督。其中可以包括对与公民权利密切相关的具体行政行为的监督，也可以包括对侵害国家和社会公共利益而缺乏必要行政相对人起诉的具体行政行为的监督等。

3.行政检察监督的方式

(1)检察建议。检察建议是检察机关最为常用的一种监督方式，其具有灵活、方便、高效的特点。当然，

这种方式因不具有强制性只适用于针对违法程度较轻的具体行政行为进行监督的情形。④同时也可以考虑将检察建议作为纠正违法通知书或行政公益诉讼的前置程序。

(2)纠正违法通知书。纠正违法通知书的刚性要强于检察建议，当检察机关向行政机关制发了该文书时，行政机关应按纠正违法通知书中的要求进行整改，并将整改情况及时告知检察机关。⑤这种方式更容易引起行政机关的重视，其适用于具体行政行为确已违法的情形。

(3)行政公益诉讼。行政公益诉讼是在行政机关的行政行为损害了国家和社会的公共利益，但又缺乏必要行政相对人作为主体提起诉讼的时候，由检察机关作为行政公益诉讼的公诉人，依法向法院提起公诉，提请法院进行审理并作出审判的活动。由检察机关作为行政公益诉讼的公诉人，与作为被告的行政机关进行对抗，更有利于行政公益诉讼双方的平等。同时，检察机关因其特殊的地位和诉讼专业性，能够更有效的维护国家和社会公共利益不受侵害。当然，行政公益诉讼的范围应加以严格地限制。

(4)行政抗诉权。我国行政诉讼法明确规定了人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督，同时还规定了人民检察院有权对行政诉讼生效判决提起抗诉。因此，从现行规定来看，检察机关对行政诉讼活动的监督主要是通过对法院审判活动的监督而达到对行政诉讼活动监督的目的。其具有间接性和事后性，但依然是

行政检察监督中必不可少的一种。一方面，在新的相关立法尚未制定完善之前，其已属法定的监督方式，另一方面行政抗诉在实践中也开展的较为广泛，有着良好的基础。与此同时，为了使检察机关更好地行使行政抗诉权，应考虑赋予检察机关对相应行政诉讼案件的阅卷权以及调查权，使得行政检察监督有的放矢。

[注释]

①涂强.论我国行政检察监督的困境与出路[J].四川理工学院学报(社会科学版)，2012，25(6)：27-30.

②陈阿妮.行政行为检察监督研究[D].华中科技大学硕士学位论文，2014.

③韩成军.具体行政行为检察监督的制度架构[J].当代法学，2014(5).

④吴婷婷.试论我国行政检察监督的实现途径[J].法制与社会，2010，11：149.

⑤韩成军.具体行政行为检察监督的制度架构[J].当代法学，2014(5).

[1]姜明安主编.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社.北京：高等教育出版社，1999.7.

[2]尤光付.中外监督制度比较[M].北京：商务印书馆，2003.9.

[3]石书伟.行政监督原论[M].北京：社会科学文献出版社，2011.12.

[4]王玄玮.论检察权对行政权的法律监督[J].国家检察官学院学报，2015，19(3)：75-82.

[5]李乐平，陈永坚.行政检察监督权研究[J].玉林师范学院学报(哲学社会科学)，2007，28(6).

[6]涂强.论我国行政检察监督的困境与出路[J].四川理工学院学报(社会科学版)，2012，25(6)：27-30.

[7]韩成军.具体行政行为检察监督的制度架构[J].当代法学，2014(5).

D926.3

A

2095-4379-(2016)28-0054-03