甘肃省突发事件应急体系建设现状及“十三五”应急工作的思考

李喜童



甘肃省突发事件应急体系建设现状及“十三五”应急工作的思考

李喜童

摘 要

关键词：突发事件 应急体系 十三五建设

1.甘肃省突发事件应急体系建设现状

“十二五”时期，甘肃省应急管理工作认真贯彻落实中央和省委省政府关于加强应急管理工作的要求，从维护人民群众利益的高度出发，坚持预防与应急并重，常态与非常态结合，不断完善应急管理体系和工作机制。及时有效地应对了庆阳市正宁县“11.16”校车事故、“7.22”岷县漳县6.6级地震、兰州市“4.11”局部自来水苯超标事件、玉门市“7.15”人间鼠疫疫情等突发事件。全省各地、各有关部门的应急管理工作在“一案三制”、预防预警、应急处置、宣教培训、保障体系建设等方面取得了很大进展，保障公共安全和处置突发事件的能力明显增强。

1.1应急体系建设成效［1］

应急管理体制逐步完善。在省委省政府的大力支持下，甘肃省14个市州政府相继成立了应急委员会，全部设立或明确了应急管理办事机构，配备了专（兼）职工作人员。83个县市区政府设立了应急管理办事机构。35个省级专项应急指挥机构全部建立。

应急管理工作机制不断健全。近几年来，省政府和省政府办公厅先后印发了《关于进一步加强政府系统值班和突发事件信息报告工作的意见》、《进一步加强全省应急管理工作的意见》、《甘肃省“十二五”应急体系规划》、《甘肃省防灾减灾责任追究暂行办法》（第91号政府令）等工作意见和法规，进一步规范了全省应急管理工作制度。

应急预案体系基本形成。截至2014年底，全省累计编制各级各类应急预案5.8万余件，基本覆盖了甘肃省常见的各类突发事件，“横向到边、纵向到底”的应急预案体系基本形成。

监测预警体系不断完善。目前，全省地震监测能力、森林草原火灾监测预警能力明显提高，突发气象灾害监测预警和各类突发事件应急处置气象保障能力、森林草原有害生物灾害监测能力进一步增强，覆盖全省的突发性地质灾害监测预警网络、国控重点污染源在线监测项目正在按计划实施。建立了覆盖全省的地灾气象预警、专业监测和群测群防相结合的监测预警体系，基本形成了“面区点监测相关联、长中短预报相衔接、预报结果和预警信息相呼应”的多层次监测预警体系。

应急救援队伍建设不断加强。初步建成了以公安消防部队为骨干的突击力量，以专业救援队伍为基础力量，以企事业单位专兼职队伍、应急志愿者为补充的应急救援队伍体系。同时，气象、地震、民政、国土资源、水利等行业基层突发事件信息员队伍也得到了进一步充实，部分行业信息员实现了村级全覆盖。

指挥和通讯体系逐步建立。2013年，省政府应急平台总值班室改造项目和视讯系统建设全部完工，与省直有关部门实现了互联互通，省政府应急平台初步建成。从2015年起，将重点建设市县两级和省政府有关部门、单位的应急平台，并与省政府应急平台实现互联互通。

物资储备体系正在建立。依托甘肃储备物资管理局成立了省应急物资储备仓库，充分利用国家储备库的仓储、运输等优势，形成了省级应急物资储备库。

应急培训和科普宣教工作有效开展。省委组织部、省人社厅已经将应急管理列入对各级领导干部和公务员的培训内容。省政府应急办会同有关部门，编辑出版发行了《公众应急常识手册》，印发省政府有关部门、各市州、县市区用于开展应急常识普及工作。各有关部门、市州也通过播放公益广告、办培训班、发放宣传手册等办法，让应急知识进入农村、企业、社区和家庭，开展了演练活动，增强了实战能力。

1.2“十二五”期间存在的主要问题

1.2.1应急管理体制建设有待进一步健全

应急管理机构设置不够规范，管理力量普遍较弱。目前，从机构设置上看，机构设置参差不齐、不够规范，省政府应急办为正县级建制，主任高配副厅级；14个市、州政府应急办中，兰州、定西、庆阳、临夏4个市州为正县级建制，平凉、白银、天水、甘南、金昌、张掖、嘉峪关等7个市州为副县级建制，陇南、酒泉2个市为科级建制，陇南市主任高配副县级；武威市没有成立应急办，相关工作挂靠政府办公室节能科（内设科室），配副县级专职副主任；县（市、区）大部分成立了正科级建制的应急管理工作机构，还有部分县市区没有成立。有的为行政编制，有的为事业编制。金昌、甘南2个市州党委成立了应急办，其余市州党委设立应急值班室。从管理队伍来看，配备工作人数悬殊，工作力量普遍较弱。其中兰州、庆阳、金昌应急办人员编制达7-13人，其他市州平均在4-5人，个别市只有2人，县市区平均2-3人，且多数为兼职人员。工作经费和值班补贴得不到充分保障，影响工作效率和积极性。

1.2.2应急联动机制建设有待进一步完善

虽然已经建立了一定的协调联动机制，但在具体运行过程中缺乏磨合。部门之间、市县之间以及条块之间、预防与处置之间衔接仍不够紧密。主要表现为：在信息的报送传递上，信息缺乏共享，存在口径不统一，甚至是有偏差，信息不畅、信息倒流的现象时有发生，造成工作上的被动；在应急处置救援上，各有关部门应急指挥系统自成体系，存在“各自为政”的现象，条块之间沟通不畅，人员、信息、资源等分散，难以快速集成和共享；在应急资源的调配使用上，还没有建立畅通的共享机制，存在有的单位物资、装备紧缺，而有的单位物资、装备没有得到充分灵活调用，等等，为此，亟需建立规范、协调、有序、高效的省内应急联动机制。

1.2.3监测预警系统建设有待进一步推进

重事后处置、轻事前防范，风险隐患排查治理不到位，应急管理监测预警基础能力总体薄弱、发展不平衡，自然灾害领域发展较快，其它领域发展则相对滞后。单一灾种垂直管理监测预警模式没有彻底改变。在全面监测和发布各类突发事件信息方面，存在条块分割、信息不互通、资源不共享、重复建设、设备浪费等现象。一些行业、领域监测设备和手段仍较为落后，综合预警能力亟待加强。全省没有统一的突发事件监测预警信息发布平台。

1.2.4应急预案质量建设有待进一步提高

预案建设质量不够高，基层预案缺乏可操作性。经过多年的努力，甘肃省基本形成了“横向到边、纵向到底”的应急预案体系，但部分预案，尤其是基层预案的科学性、可操作性、实用性还不强，所制定的预案上下一般粗，左右一样平，存在与工作实际结合不紧密、流程设置不详细、处置措施不具体、职责分工不明确等问题。一些预案没有及时跟进修订，与当前的发展形势不相适应；还有一些快速发展的新领域，相关预案制定相对滞后，需尽快研究制定。同时，预案之间的联系衔接也不够紧密，没有形成圆滑对接、流畅运行的有机整体。近年来，各市州、县市区、各有关单位每年都选定一定领域组织应急演练，但受条件、资金等因素限制，应急演练多是人员疏散、被困人员解救、器材器械操作类，综合性、大规模、跨区域的应急演练开展的还不多，演练还处于一个比较低的层次和水平，对应急预案的修订完善指导意义不大。用应急预案指导应急演练、以应急演练完善应急预案的工作机制还没有完全建立起来。

1.2.5应急救援体系建设有待进一步强化

专业救援力量比较薄弱，快速拉动和协同能力亟待加强。从救援队伍的构成来看，甘肃省救援队伍由综合救援队伍、专业应急救援队伍以及应急专家组、应急志愿者组成，结构相对合理。但在实际工作中，部分应急队伍存在专业能力较弱、人员流动性大、快速调遣难等诸多问题，大多数应急救援任务由公安消防综合队伍承担，人员少、任务重等问题突出。各类专业应急队伍和装备数量不足，布局不尽合理，大型和特种装备缺乏；专业培训演练基础条件欠缺，与实战需要存在较大差距；快速拉动和协同能力较差，现场处置能力尤其是第一时间对遇险人员的搜救能力亟待增强。

1.2.6应急储备物资投入有待进一步加大

应急物资储备不足，基层防灾减灾设施建设滞后。由于种种原因限制，甘肃省储备的应急物资总量还比较少，种类也不均衡，特别是帐篷、棉被、棉衣等基本生活保障类物资储备不足，应对干旱、暴雨、地震等大的自然灾害能力不足。救灾物资储备仓库和应急避难场所在县级没能实现全覆盖，基层乡镇防灾减灾设施基本空白，救灾物资储备种类和数量难以满足救灾需要。应急资金投入主要依赖于中央财政资金和项目资金的支持，地方财力较为困难，主动应急资金投入不足。

1.2.7科技支撑能力不足且专业人才匮乏

应急基础信息平台建设滞后，信息标准不统一，缺乏统一的城市基础信息数据库；生产安全、生命线工程、公共卫生、动物疫病等领域信息化程度较低；专业部门的数字化监测基础设施建设有待加强，预测预警能力薄弱；无线通信网络覆盖不足；全省应急移动指挥和通信保障能力亟待加强；救灾直升机、无人机、大型云梯以及核生化等有毒有害物质的监测、检验等特种高端技术装备不足。基层应急指挥和信息接报还处在打电话、发传真、报纸质信息等比较低的层次，应急指令传达慢，应对效率低，与应急管理现代化、信息化、系统化的发展趋势不相适应。应急指挥体系的组织体制、运行机制、法制基础、保障系统需要进一步完善，尤其是应急保障系统的应用系统建设和运行环境建设相对滞后。甘肃省还没有建立起全省统一的应急指挥平台，政府与部门（单位）应急资源没有得到有效整合。由于应急岗位流动性较大且应急培养教育滞后，应急管理专业人才缺乏。各类专业应急队伍和装备数量不足，志愿者队伍建设缓慢；远程快速拉动和协同能力较弱，现场处置能力尤其是第一时间的生命搜救能力亟待增强。

1.2.8应急管理培训科普宣教工作要增强

应急管理干部业务培训力度总体偏弱。培训尚停留于条条块块的零敲碎打，系统性、整体性、成建制培训不够。应急管理培训在全省组织调训中所占比重偏低，有些年没有列入省级培训项目。民众的应急意识不强，应急知识宣教工作任务艰巨。尽管甘肃省每年都要开展应急知识的宣传活动，但宣传的深度、广度还不够，特别是农村基层和广大群众的应急意识不强，自救、互救知识和技能仍然匮乏。应急培训工作虽然有制度、有计划，但培训的规模、次数和深度不够，效果不明显，应急工作者的整体素质还需进一步提高。

1.2.9突发事件舆情引导工作能力需提升

突发事件舆论引导工作呈现事件推动型特征，主动引导舆论不足。主要表现在：一些事发地或事件责任部门领导认识不到位，怕媒体曝光，怕舆论监督，怕影响当地形象和投资环境；传统媒体尤其是主流媒体的舆论场与网络舆论场存在不对称；突发事件发生后，职能部门提供的简单信息不能满足媒体和受众的需求。

2.“十三五”期间甘肃省应急体系建设工作的思考

从甘肃省政府应急管理体系建设的实际和需求出发，“十三五”时期要继续推进“一案三制”为核心的应急体系建设。

2.1.未来发展方向及建议

2.1.1加强顶层设计，理顺全省应急管理体制

健全应急管理组织体系，强化应急综合协调功能，明确机构设置和工作职责，明确行政级别，规范人员编制，加强专业化应急队伍建设，落实应急值守人员经济待遇。强化应急管理基础设施建设。高度重视农村应急管理工作，各乡镇、街道办事处，行政村、社区，以及企业、学校等基层组织和企事业单位，根据实际情况成立和明确应急管理工作机构和责任人员。在基层政府应急办公室内设应急管理学习组，抢救宝贵的灾害应急文化资源。建立省、市、县政府应急办和行业职能部门负责人垂直晋升提拔制度，确保业务工作的连续性和专业化。“切实落实企业主体责任、部门监管责任、党委和政府领导责任三个责任体系，建立健全隐患排查治理、风险预防控制和社会共治三个防控体系［2］。”

2.1.2强化基层应急预案的动态化、科学化和规范化管理

因地制宜、多角度、多维度推动基层应急预案的持续改进，提高预案的针对性、实用性和可操作性。根据客观情况的变化及时修订应急预案；通过应急演练修订应急预案；通过建立定期评估制度和广纳意见修订应急预案；各级政府及部门、企事业单位、社会团体、公民等，均可以向有关预案编制单位提出修订建议。组织开展领导干部、管理人员和专业救援人员、志愿者的应急预案培训和演练，规范演练行为，确保安全演练。加强民族、涉边地区应急预案编制工作。同时，根据突发事件中出现的新类型和应急救援中出现的新情况新问题，不断完善基层应急预案体系。

2.1.3完善全省统一、综合的突发事件信息系统

依托省政府应急办，整合自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件的信息资源，信息的采集、汇集、储存、会商、分析、预警、举报、报送、发布、传输有关突发事件的信息，实现信息的统一共享和互联互通。加强跨部门、跨地区的信息交流与情报合作，解决部门和行业信息条块分割的问题。

2.1.4构建省级统一的突发公共事件综合预警信息发布平台

依托省气象局，整合各部门、各行业系统分散的预测预警信息资源，实现多灾种、跨领域的预警信息汇总、分析和研判。建立和完善自然灾害、事故灾难和公共卫生预测预警信息系统；建立和完善各类社会安全事件情报信息汇总、研判等机制。建成多灾种综合、多部门联动、多环节处置的突发事件全过程早期预报预警发布平台。

2.1.5推进西部地区区域性应急协调联动机制建设

定期交流互动，建立和完善符合中国国情的西部区域应急联动机制。首先，健全区域应急联动的体系构成。在构成要素上，建立政府、专家、社会三类主体构成的应急管理系统，加强西部区域应急联动体系中各子系统的建设。在组织结构上，区域应急联动机构的第一层次为区域应急管理委员会，第二层次是各地应急管理办公室，第三层次为各地方政府的专业部门。在功能作用上，本着“集中指挥、统一调度、信息集成、资源共享、专业分工、分层负责”的原则，健全区域应急联动的基本职能：危机监控与处理职能；资源整合职能；服务功能；信息公开功能。其次，完善区域应急联动的运行机制。在运行机制的设计上至少应解决三个难题：指挥和属地管理；上下对接和区域互连；广泛参与和合作共治。最后，提高区域应急联动的技术水平。管理层面上关键在于如何将各地公共安全管理系统与区域应急联动系统无缝对接。科技层面上包括区域公共安全的规划、区域公共安全的预测和评估、区域公共安全应急能力评价指标体系的建立、区域公共安全保障体系、区域公共安全管理的优化等内容。应急联动的制度化也是衡量技术水平的重要标志［3］。

2.1.6建立和健全应急管理制度，推进依法应急

加强与完善应急信息的受理、上报、核实、督办、发布等管理制度及机制建设。健全党委领导下的行政领导责任制，明确党委负责人和政府负责人的应急处置责任和权限。建立问因导向与问责导向相结合的责任追究制度，应急值守人员的职责和待遇制度，基层应急（灾害）信息员和志愿者队伍管理制度。建立和完善应急财政资金的长效保障机制，等等。

2.1.7建立省级应急管理人员培训基地

加大资金投入，依托省行政学院成立省级应急管理培训基地，培训应急管理工作人员，培养应急管理理论和实践人才。加强培训基地的标准化、规范化建设。积极推进应急演练常态化、规范化。在普通教育体系中，强化应急避险的专门课程。健全应急管理学科体系。依托省内有条件的高等院校，设置公共安全与应急管理二级学科，培养优秀中青年后备队伍。

2.2主要任务和重点建设目标

2.2.1政府综合应急平台建设

按照“统一规划，整合资源”的原则，充分利用现有政府系统办公业务资源和专业系统资源，加快省、市、县三级政府应急平台建设，建立和健全以省级政府应急平台为中心，上下贯通、左右衔接、信息共享、各有侧重、互为支撑、安全通畅的全省应急大数据平台体系，提高综合应急响应能力，防止资源浪费和重复建设。同时，实现省级政府应急平台与现有专业指挥系统的互联互通，并定期进行联调联试，逐步实现全省应急信息资源整合共享、应急指挥决策相互支持、指挥指令同步上传下达。形成完善的省、市、县三级应急指挥体系，完善上下联动、分层响应、互联互通的政府综合应急反应网络。

2.2.2预警信息系统建设

加强城市广场、车站、体育场馆和旅游景点等公共场所电子显示屏预警信息发布设施建设；加强偏远风险地区广播、电视、警报器、宣传车、手机短信等紧急预警信息发布手段建设；完善广播、电视、报纸、网络等大众媒体的信息发布体系，建立应急预警信息快速发布机制；建立金融证券经营机构、期货经营机构和上市公司突发风险防范和预警系统。

2.2.3基层应急管理示范建设

构建以安全风险治理为基础的城市新型公共安全系统。强化城市公共安全管理和治理，提升城市管理能力和城市居民安全意识。我国城市面临大规模地震、滑坡、洪水、大范围停电、群体性事件、恐怖袭击、网络安全等重特大突发事件风险的严峻挑战，需把安全风险治理贯穿到城市规划设计、城市建设、城市运营等各环节和领域。建设综合减灾示范社区、社会和生产安全示范社区、医疗救护示范医院、风险隐患排查治理示范工程以及基层综合应急管理示范工程。建设基层公众自救互救能力建设示范项目：在试点的基础上，首先合理规划选址在每个市州建设一个符合当地公众自救互救实际的体验训练馆，根据条件向重点县区、乡镇、社区推进。组织相关专家编写通俗、简明和实用的应急科普读物。依托培训基地、企业、社区、学校、农村、家庭建立应急通用品陈列训练馆。应急管理体验馆的建设，要坚持统一规划、合理布局、整合资源、经济实用、体验与培训相结合的原则。

2.2.4应急管理科技支撑建设

运用现代化和传统手段相结合思维，优势互补，加强“多条腿走路”的应急保障能力建设。一方面，加大应急科技支撑的力度，积极推进“互联网+”、云计算、移动互联网和风险管理软件等相关技术的使用，而这些技术在各类灾害灾难来临时又有它的脆弱性；所以，另一方面，传统的手段作为补充也不能忽视，如：铜锣预警、收音机、发报机等。

2.2.5应急物资、装备和产业保障建设

根据各类灾害事故处置的需要，完善以国家储备为依托、统一布点、合理布局、实物储备与潜力储备相结合、统一储备与专业储备相结合的省级救灾物资储备库。加强物资储备，优化救援装备结构。按照必须必配、急需急配的原则以及应急救援队伍装备配备标准，强化应急救援装备建设。发展应急产业，省工信委牵头，依托兰州新区和东部科技城建设，根据甘肃地方实际和西部区域资源优势，进行应急产业布局。在省内企业转型升级过程中，充分利用应急产业发展扶持政策，调整产业结构，生产适应公共安全需要的应急产品。

2.2.6应急救援力量体系建设

建立以公安消防部队为骨干、其他优势专业应急队伍为依托的综合应急力量；建立以职能部门为骨干、相关行业为补充的专业应急力量；建立以民兵预备役为骨干、志愿者为补充的战时动员力量；建立以各类专家为骨干、行业经验丰富人员为补充的辅助决策力量。要提高各类救援力量的远程机动能力，满足同时开展多点和跨区域实施救援任务的需求。同时，在各市州及县市区建立综合性应急救援队伍，定期开展应急演练，并为其配备开展救援所需的基本装备。街道办事处、乡镇人民政府要组织基层警务、医务、民兵、预备役人员、物业安保、企事业单位、志愿者应急队伍等，建立基层综合性应急队伍，配备必要装备，开展教育培训和定期演练，强化协调联动。转变“分而治之”的应急救援力量体系，逐步建成覆盖全省、上下衔接、反应灵敏、协调联动的应急救援力量体系。

2.2.7应急管理培训基地和研究智库建设

成立应急管理培训基地和应急管理研究智库，充分发挥培训基地应急能力提升功能和智库参谋咨询作用。加强对应急管理培训基地和研究智库人、财、物等支持的力度，使应急管理培训基地和研究智库真正成为政府应急管理工作的支撑和后脑。对全省各级应急管理人员和相关领导进行应急管理知识和技能培训。强化各级领导利用媒体引导舆论的主动意识，推进报网融合，优势互补，形成正确引导舆论走向的合力。建立基地、智库同政府应急部门之间的日常联系制度。建设应急管理培训基地桌面推演实训室（主要包括：应急指挥部推演室、新闻发布室、媒体访谈室、危机心理干预与压力测试室、应急产品体验室等）。建立智库与突发事件处置的跟踪调研制度。

参考文献

［1］王晓阳.甘肃省应急管理的现状及重点工作［R］.甘肃行政学院，2015.

［2］刘伟平.甘肃省安委会2016年第一次会议上的讲话［N］.甘肃日报，2016-1-10（1）.

［3］汪伟全.突发事件区域应急联动机制研究［J］.探索与争鸣，2012（3）：47-49.

应急管理作为政府工作的重要组成部分，承担着预防和处置突发事件、保护人民群众利益、保障公共安全、维护社会和谐稳定的重要职责。一元复始，万象更新。回顾甘肃省应急管理工作走过的历程，深入总结“十二五”期间应急体系建设的成效和不足，并在此基础上思考和谋划好“十三五”期间工作，对于进一步推动甘肃省应急管理工作创新发展，具有十分重要的意义。

作者单位：甘肃行政学院应急管理培训中心