社会微治理视野下的社区精英治理机制研究

孙 璇

(福建社会科学院 文献信息中心， 福建 福州 350001)

社会微治理视野下的社区精英治理机制研究

孙 璇

(福建社会科学院 文献信息中心， 福建 福州 350001)

社区精英是在权力、财富、声望、文化、社会资源等方面具有优势并且对社区治理富有意愿与热情的社区管理者及居民。全面促进社区自治的社区精英治理应当是一种多元精英治理模式，是充分激励党政精英、经济精英、社团精英、专业精英四种精英的能动性，共同建构起一种奖惩结合、制衡与整合相结合、物质与精神相结合的社区精英治理机制。这种机制既有利于充分发挥精英治理的高效率与资源优越性，活跃并激励精英的社区使命感，又能最大程度地避免精英治理可能出现的暗箱决策及与民争利现象。

社区精英； 党政精英； 经济精英； 社团精英； 专业精英； 微治理； 治理平台； 治理机制

一、 精英及社区精英的构成

“精英”一词源于法文Elite,最早出现于17世纪的法国文献中，其原意是“特别优良的商品”或“选出来的少数东西”，后又转指“特别优秀的个人或集团”。[1]传统精英主义将精英局限在政治领域并认为精英是少数支配着政治权力和社会生活的精英，是政治生活和社会生活的核心。社会学家帕累托(Vilfredo Pareto)则将精英的概念拓展到更广泛的社会生活领域，他认为，不管在什么行业，只要在该行业中得分最高，他便是社会的精英。帕累托认为整个社会分为两大部分:精英阶级和大众阶级。在精英阶级中，根据他们所起作用的不同，又可分为统治精英(即政治精英)和非统治精英。[2]美国学者米尔斯则更强调精英地位维系的社会基础，他强调精英的存在依赖于其所在的职业地位及制度，“如果他们在重要机构中没有地位，他们就不可能‘拥有最多东西’。这种制度是权力、财富和声望的必要基础。”[3]

社区精英既具有广义的精英概念属性，又具有社区的微社会属性下特殊的内涵。本研究以精英所在的社会领域为分类维度，以精英的客观资源与主观意愿这两个复合标准来对社区精英进行概念的梳理与类型的划分。社区精英就是在权力、财富、声望、文化、社会资源等方面具有优势并且对社区治理富有意愿与热情的社区管理者及居民。他们分布于不同的职业领域但又共同居住在同一个地理空间，具有不同的专长、经验与职业资源,同时对参与社区治理有兴趣、有热情并富有使命感。按照资源类型，社区精英可分为四个类型，各类精英在社区中扮演着不同的角色，履行着不同的功能(见表1)。

表1 社区精英的构成与治理角色

(一)党政精英

社区党政精英是社区治理的核心力量与主导者，也是社区管理与服务行动的先行者。社区党政精英包括社区所在街道的党政干部、社区居委会干部、社区居民中的在职党员、社区居民代表及业委会成员中的党员等，这些党政精英在党政机关事业单位、国企等组织担任一定的职务，具有较好的素质与职业能力。社区党政精英参与到社区公共事务与公共管理的决策中，有利于提高社区治理的公共性、科学性与合理性，党政精英作为社区活动的发起者与组织者，有利于带动居民参与社区治理的热情，成为增强社区归属感与凝聚力的先行者。

(二)经济精英

社区经济精英是社区治理的关键利益方，也是社区管理的执行者与服务的提供者。社区经济精英包括社区物业公司、房地产开发商、社区中小企业、商户等，它们拥有较强的财富、经济实力及由此带来的影响力，它们所提供的社区公共服务与商业服务的水平影响着社区居民的生活水平与质量。随着房地产市场的快速发展，商品房小区的大规模建设，社区物业与其他商业服务的普遍引入，使得社区利益关系趋于复杂化，社区经济精英崛起，在社区中成为关键利益方，围绕着产权、物业服务、商业服务等复杂利益关系的社区物业纠纷、房产纠纷、公共利益矛盾等层出不穷。社区经济精英对社区治理的权力影响越来越大，在制度的空白地带与“灰色地带”游走，与居民之间形成了一种强势、隐性的利益博弈关系。

(三)社团精英

社区社团精英是社区服务的提供者、社区管理的辅助者及社区团体活动的组织者与行动者。社区社团精英通常由社区中的社会组织、社工组织、志愿队、社团协会及其他临时社团组织的领导者构成。社团精英的活跃有利于增强社区公共服务的资源、提高社区服务的水平、丰富社区文体生活、推动社区弱势群体的保护与照顾，是完善社区治理不可或缺的重要力量。

(四)专业精英

社区专业精英是社区专业技术领域的资源整合者，通常包括在各个专业技术领域富有经验与能力的居民，如法官、检察官、律师、教师、财会人员、工程师等。社区专业精英的资源整合有利于减少居民在社区公共管理中的信息不对称性，增强居民代表及业委会委员在与社区其他利益方交涉中的专业性，强化社区治理的平衡性与居民主体性。

二、 精英治理：社会微治理的现实选择

长期以来，我国的社区管理与建设以一种自上而下的政策宣导与推广方式推动，其弊端是显而易见的。一方面形成一种行政“包办式”的管理模式与“被包办”下的居民主体的依赖性与能动性缺失，导致社区治理走向与社区自治的本质属性越来越疏离。另一方面，自上而下的社区管理模式的“复制”，往往与社区千差万别的实际情况产生了“排异性”，没有考虑不同社区的规模、人口属性、利益关系、居民意愿等特质而千篇一律地复制同一个管理模式，不但会产生各式各样的适应性问题，而且可能形成社区管理的倒退与混乱，形成改革的本意是好的但越改越差的后果。

相对于自上而下的宏观治理，社会微治理着眼于一定地域范围内的生活空间，例如社区、街坊、楼栋等，是一种小规模、自下而上、自成体系、富有创新性的治理格局。微治理以居民自身资源与沟通整合为治理基础，以居民主体性与能动性为治理核心，以“试验田”式的基层创新为治理动力，来推动基层社会治理难题的破局，不但避免了“一刀切”的适应困境，也鼓励了民众从“被包办”的依赖性与麻木性中活跃起来，共同主导并推动基层社会治理的完善。

关于社会微治理走精英主义路线一直存在着争论。精英主义的基本思想是，任何社会都存在着少数支配着政治权力和社会生活的精英，这些精英是政治生活和社会生活的核心，是推动政治和社会历史发展的决定性力量。传统精英主义者认为社区应由相对有凝聚力的、封闭的社会经济阶层控制；精英主义的权力结构优点在于决策权集中在一小部分社区精英手中，社区治理的决策富有效率，不必陷入过度民主化的无穷争论与低效率中。传统精英主义的缺陷也是显而易见的，容易导致“暗箱决策”，即“暗箱操作”，在信息不对称的情况下，社区精英可能为了保有自身利益而牺牲大多数普通居民的权益。

在我国城市社区的现实发展中，精英治理一直存在并形成了一种传统精英主义的“寡头治理”与“少数者决策”的格局。这种传统精英治理模式中的社区精英仅局限于社区党政干部与少数社区经济能人，其他社区精英的角色与作用长期被局限与压抑，形成了一种“寡头”精英主义下的低效率与低水平自治格局。真正能全面促进社区自治的现代精英治理应当是一种“多元精英治理”模式，是党政精英、经济精英、社团精英与专业精英这四大领域的社区精英被充分挖掘与培育，在一定治理机制与规则下被充分调动积极性与活力，在多元平台充分整合资源，形成社区自治的合力。而这种社区精英治理模式是从政府科层治理模式到居民自治模式过渡的现实选择，通过社区精英的动员和引领作用促进居民对公共事务的参与式治理，培育居民的自治精神和提高居民的自治能力，最终达到社区自治。[4]

三、 社区精英治理的机制构建

社区治理需要建构起一种社区精英治理的机制与规则，既有利于充分发挥精英治理的高效率与资源优越性，活跃并激励精英的社区使命感，又能最大程度地避免精英治理可能出现的暗箱决策及与民争利现象。社区精英治理机制的构建着眼于精英类型及其所重视依赖的关键资源，形成一种奖惩结合、制衡与整合相结合、物质与精神相结合的治理机制。

(一)党政精英的参与：约束与激励

党政精英是社区治理的核心力量，社区建设与管理的政策落实者与实践者，社区利益平衡与矛盾调处的主导者，以及社区价值文化导向的引导者与宣传者。长期以来，可持续性地参与社区管理实务的党政精英仅是狭义上的社区党政精英，仅局限于社区所在街道的党政干部、社区居委会干部以及社区居民代表及业委会成员中的党员等，这种狭义的党政精英不但规模有限、能力有限，而且长期束缚在行政科层制下繁杂的行政审批、评比、检查等事务中，再无余力投身到行政性弱而主体性强的社区治理事务中。

要突破这种狭隘的格局与形式性的困境，应当进一步拓展社区党政精英的团体格局，整合社区居民中大量在社区以外的组织就职的党政干部，将他们吸纳到社区公共治理中。然而，由于职业本位的天然动机，在社区以外组织就职的党员干部倾向于将大部分时间、精力与资源投入到本职工作中，对社区事务欠缺内生动力。究其本质原因，以往集中动员服务同一个社区的方式是一种强调政治任务与志愿精神的活动，是一种对自上而下的党政命令的服从而不是基于个体主观意愿的自觉行为。这种履行政治任务的集中动员行动具有显著的被动性、边缘性与低技术性特征，例如进行社区义务打扫、志愿服务等专业性弱的非核心性的治理活动，党政干部的参与动机较为被动，是一种惯性地对政策的贯彻与指示的服从；活动的设计、组织与影响力都过于形式化与简单化，难以发挥党政干部在职业领域积累的专长与经验。这种被动性、边缘化与低技术性的格局的改变，需要打破原有的社区党政精英各自为政、无效激励的弊病，从党组织架构与约束激励机制进行创新。

1. 社区“大党委”的协同架构

由于社区党政精英投入社区治理的行动缺乏深厚的社会文化基础，那么凭借政策制度自上而下地强力推动党员服务社区就具有其必要性与现实性。以往出台了许多号召党员服务社区的政策，但多以机关单位辖区所在社区或对口社区为服务对象，客观上是出于履行政策目标而勉强为之的“志愿性”社区服务行为，欠缺社区服务的主体性与能动性。2008年，武汉首创社区“大党委”制度，引导党员从服务他人社区转向服务自己居住地社区，将党员服务社区从“志愿”模式引导回“主体性”模式上来，打破了社区党组织及辖区单位党组织条块分割下社区党组织对本社区的党员无权、无力组织与整合的瓶颈，将社区辖区内的党政机关单位、企业等的党组织与社区党组织整合成为复合型的“大党委”，形成了一种多元合力、优势互补的协同架构[5](参见图1)，将党政机关的组织、人才资源与企业的经济资源、社会组织的社会资源等进行资源整合，对社区党组织进行赋权，极大地完善了社区党组织体系、增强了社区党建力量、丰富了社区党建资源，使得社区中的党员干部服务自己所生活居住的社区的行动更“名正言顺”、更有组织力与行动力。

图1 社区大党委体制下的党政精英协同架构

2. 约束与激励：利益、思想与社会影响

基于社区“大党委”制度，社区党组织被赋权以后，在一定程度上获得了组织调动本社区所有党员干部参与社区治理的制度许可与保障。但“大党委”制度是一个赋予制度许可性的上层架构，而对广大社区党政干部的激励与约束机制就是这个上层架构之下的“基石”。

约束与激励机制是在思想价值观的引导与启蒙下对个体不作为及负面行为的自觉约束、控制与惩罚，同时对积极作为、正面行为的鼓励与奖励。以往鼓励党员服务社区的政策中也有相应的考核激励办法，但多流于形式甚至出现了弄虚作假、应付交差的现象。具有实效的社区党政精英的约束与激励机制是一个多元综合的复杂体系，它包括利益机制、思想机制与社会影响机制这三个主要约束与激励机制。

利益机制是从现实利得的层面引导党政精英的“有所为”与“有所不为”。在各地推行社区“大党委”的实践活动中，出台了许多考核办法与奖惩规定，例如对“上层架构”的社区“大党委”委员的考核激励、对社区党员的考核激励等，通过多元量化的评估体系来将党员参与社区治理的活动细化、量化与权重化，将党员参与社区治理的考核与党员在本职单位的年终考评、评先评优与考核晋升等重要职业生涯活动紧密结合起来，实现了现实利益层面的约束与激励。

社会影响机制是利用社会大众对党政干部职业及道德操守的高关注度来为党政精英贴上一个形象的“标签”，通过公开社区党政干部身份及明确党政干部在社区的职责来鼓励公众监督，以社会影响力来督促党政精英恪守道德与义务。

思想机制是从价值观与社会性的层面由内而外地激发党政精英参与社区治理的自觉性与主体性。党政精英参与社区治理的思想激励是倡导一种传统“乡绅治理”精神的传承与现代党政精英治理责任意识的熏陶。一旦党政精英从内在思想价值上接纳并树立起身为党政干部有责任、有义务带头做表率，成为社区治理的核心力量与社区治理改革的先锋，这种思想转轨与理念的世代延续与传承将发挥出极其强大的主体性与能动性，甚至超越利益激励的功利性与局限性，成为精英激励的主导方式。

(二)经济精英的制衡：公开机制与社会企业机制

社区经济精英包括社区物业公司、房地产开发商、社区中小企业、商户等，它们拥有较强的财富、经济实力及由此带来的影响力。在社区居民与社区经济精英的群体互动与博弈中，社区经济精英以其法人市场资格、服务技术专业性、区域性服务垄断性等特点在与居民群体的博弈关系中占据了优势，居民群体相对处于弱势地位。现代社区中频发的物业纠纷、产权纠纷等矛盾集中反映了社区经济精英在社区治理中的角色失当与尴尬地位。在社区治理中，社区经济精英的角色与作用不应当是社区矛盾的对立方与居民利益的蚕食者，而应当探索与居民建立起一种沟通、合作、双赢的伙伴关系，成为社区公共利益的守护者与社区企业家精神的倡行者。

约束与激励社区经济精英的机制主要有公开机制与社会企业机制。公开机制是探索一种约束与激励社区物业公司等提供社区服务的组织定期性、常态化地公开社区服务明细，例如对社区超过一定金额的公共开支意见征求公开化、决策结果公开化、社区物业收入公开化、公共维修基金及其他代管资金用度与结余公开化等，形成与之相配套的监督机制与责任追究机制，通过这种公开机制来规避物业公司挪用、占用社区公共物业收入的行为。

社会企业是介于公私部门间的组织，其主要形态为利用交易活动以达成社会目标及财政自主的非营利组织。[6]从私营企业追求利润最大化的营利动机看，社区物业公司的企业法人属性决定了其追求私利行为的存在性。探索社区物业公司进行社会企业的转型是一种值得探索的新型物业服务模式。物业公司的社会企业转型将改变其为私人谋利的属性，通过提供社区公共服务来获得物业服务收入，并将盈余用于雇佣社区剩余劳动力以及社区公共服务的改善。这种转型在初期需要一定的外部资源注入与扶持，形成常态运转以后将有力地扭转居民对社区经济精英的偏见，形成对社区经济精英的社会企业精神的认同。

(三)社团精英的活化：挖掘、导入与联结

社区社团精英通常由社区中的社会组织、社工组织、志愿队、社团协会及其他临时社团组织的领导者构成。当前我国城市社区的社团活动多局限于志愿性的社团活动(如义务大扫除、义务巡逻、义务科普宣传、义务医疗卫生宣传等)以及娱乐休闲性社团(如社区舞蹈队、社区合唱队、社区乐器队等)活动，这些社区社团活动普遍呈现边缘性、非专业性、非正式性的特征。要实现从志愿性社团与休闲性社团向专业性社团与正式性社团的转型，必须依靠社团精英充分发挥作用，为社区挖掘与导入专业性的社团资源，如社工组织、社会组织、基金会、慈善团体、专业志愿队等，多元开展社区医疗照护、社区养老、社区弱势群体保护、社区维权等活动，全面提高社区服务与社区公平正义的水平。

由于许多社区社会服务具有较强的专业性特征，社区社团精英人才的培养要挖掘社区内部具有相关社会资源的社团组织能人，鼓励其投入到社区服务中，还要鼓励这些居民转介自身职业领域的资源进入社区，如医院、社工组织、社会组织等与社区在医疗、社会服务、弱势群体援助等开展长期合作，借力外部社团资源，从社区外部导入与本社区需求相适应的专业社团人才，提高社区社团活动的多元性与专业性。此外，社区社团精英还应强化社会联结，借助社会资源提高开展社区社会服务的资本实力，一方面积极争取政府购买与政府补贴，以民办官助或官办民助的方式来开展社区服务，另一方面与基金会、企业家、慈善组织等开展合作，以慈善赞助或商业赞助的方式拓展社团活动的资源实力。

(四)专业精英的延请：因才设岗与选贤任能

在社区治理的许多利益博弈与事务运作格局中，专业性与信息对称性成为决定社区公共事务决策与利益得失的关键点。在社区居民与物业公司及社区居委会等组织的群体互动与博弈中，物业公司以其法人市场资格、服务技术专业性、区域性服务垄断性等特点在与居民群体的博弈关系中占据了专业性优势，居民群体相对地在这些特征与特质上处于弱势地位，由此导致了居民公共利益受损以及公共事务边缘化的后果。

社区专业精英是社区专业技术领域的资源整合者，通常包括在各个专业技术领域富有经验与能力的居民，如法官、律师、检察官、教师、医生、财会人员、工程师等。社区专业精英的激励机制是广泛地挖掘与延请居民中的专业人士，如在行政、法律、财务、建设工程等方面具有专业知识与经验的人才，因才设岗、选贤任能，延请这些专业人士担任居民代表或在业委会担任相关职务，以兼职补贴的方式激发专业人士的积极性，以社区表彰的方式强化专业人士的责任感与荣誉感，提高专业精英在社区治理中的地位，有利于改变以往社区群体博弈的失衡格局，提高居民群体在与其他利益方交涉时的专业性，保障居民的公共利益与公共事务主体性。

社区精英治理是社区治理实现从行政全能型治理模式向居民自治模式过渡与转型的重要模式。真正能带动社区治理不断前行的社区精英已不是传统意义上身居要职、居高临下、与民争利的精英阶层，而是一群在本职工作富有才华与经验、对社区共同体的建设充满希望又富有使命感的居民群体。在社区这个微小地域空间里，在一定机制的约束与激励下，社区精英引领社区治理实现从传统到现代的转型，从僵化到活跃的跨越，实现从异质性社会向多元共同体社会的转型，具有更强的现实可能性。

[1] 骆沙舟.现代西方政治思潮评析[M].厦门：厦门大学出版社,1996：159.

[2] 帕累托.帕累托社会学著作选[M].牛津：布莱克维尔出版公司,1976:268.

[3] 查尔斯·米尔斯.权力精英[M].南京：南京大学出版社，2004：7.

[4] 卢学晖.社区精英主导治理:当前城市社区自治的可行模式[J].宁夏社会科学，2015(4):99-103.

[5] 武汉市江汉区康家墩街道党工委.武汉首创社区“大党委”体制[J].领导决策信息，2008(27)：20-21.

[6] 沙勇.中国社会企业研究[M].北京：中央编译出版社,2013：17.

[责任编辑 肖 湘]

A Research on Community Elite Governance Mechanism from Society Micro-governance Perspective

SUN Xuan

(DocumentInformationCenter,FujianAcademyofSocialSciences,FujianFuzhou, 350001,China)

Community elite is community managers and residents who have advantages in terms of power, wealth, prestige, cultural, and social resources, and have willingness and enthusiasm of community governance. The real elite governance should be a pluralistic model which can fully promote four types of elite which include the party and government elite, the economic elite, corporate elite and professional elite to contribute to the community governance. The elite motivating mechanism is a combination of rewards and punishments, balance and integration, as well as material and spiritual integration. This can help to give full play to the advantages and resource of the elite, to activate and inspire a sense of mission, and to avoid elite control of decision-making and the camera obscure phenomenon.

Community Elite; party and government elite; the economic elite; corporate elite; professional elite; Micro-governance; Governance Platform; Governance Mechanisms

2016- 03- 21

孙璇，福建社会科学院助理研究员，从事社会学研究。

C916

A

1671-394X(2016)12- 0059- 05