习近平法治思想与十八届四中全会

蒋光贵

（中共云南省委党校　党史教研部，云南　昆明　650111）



习近平法治思想与十八届四中全会

蒋光贵

（中共云南省委党校党史教研部，云南昆明650111）

[摘要]习近平提出的一系列法治建设思想，对党的十八届四中全会起了重要的指导作用。这些思想主要是：法治“是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”。法治建设必须适应全面深化改革的需要，引领和规范各领域的改革和发展；法治建设要搞好顶层设计，既要体现中国特色社会主义的道路、目标、原则，又要切实管用；法治既要体现建设事业全局的要求，又要突出法治建设的关键；要与改革实践相衔接，以实际问题为导向，增强法治建设的及时性、系统性、针对性、有效性；要通过科学立法、民主立法来提高立法质量；注重通过法律的实施来体现法律的生命力和权威；中国特色社会主义法治建设的核心是处理好党和法治的关系。理解了这些思想，才能深刻理解十八届四中全会《决定》。

[关键词]习近平；法治思想；十八届四中全会

十八大以后，习近平对我国法治建设发表了一系列重要讲话，尤其是他亲自担任党的十八届四中全会《决定》起草组的组长，他在关于十八届四中全会《决定》的说明中充分体现了他关于推进依法治国的重要思想。这些思想对十八届四中全会《决定》具有重大指导作用。

一、明确提出“法治是国家治理领域一场广泛而深刻的革命”的重要命题

法治是现代社会进步的重要标志。从我国当前的现实来看：一方面，法治作用的空间日渐增大。当前，我国正处于社会主义初级阶段，全面建成小康社会进入决定性阶段，改革进入攻坚期和深水区，各种利益关系日益复杂，利益诉求内容涉及经济政治文化等多方面，社会矛盾也日益凸显，广大群众的政治参与意识、民主法治意识，尤其是公民的权利义务意识和公平公正意识有了明显普遍增强，对法治的期待日益强烈。另一方面，当前，法治建设与党和国家事业发展、人民群众的期待、推进国家治理体系和治理能力现代化的要求在很多方面还不适应、不符合。主要表现为：首先，在法制建设方面，法律的针对性和可操作性不强。在经济方面，产权保护的法律不到位，如对国家所有权、集体所有权、企业法人财产权、土地承包经营权等的法律保护滞后，民营企业受到侵权损害时，往往无法依法追究责任；市场法律体系不完善，如一些城市出现国有土地和集体土地并存的现象，而土地管理方面的法律还没有相应的修改，公民参与网上金融活动，存在风险隐患却没有相应的法律保障；规范市场秩序的法律不完善，如价格欺诈、市场垄断、行政封锁等不正当竞争行为缺乏有效制裁；等等。在民主政治方面，还存在干部职务终身制；政治协商、民主协商、参政协商需要完善；立法体制、行政体制、司法体制需要改革；等等。在文化方面，重政策，轻法律，立法数量少，在目前242件法律中，文化类法律只有5部；文化上立法的层级也较低；立法质量也有待提高。在社会建设方面，我国的教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、食品安全等相关法律法规有待进一步完善。在生态环境方面，当前仍然存在着权利界定不清和利益冲突、部分自然资源的全民所有权虚置、资源流失、“公地悲剧”经常发生，急需建立健全产权法律制度；各单行法一定程度上割裂了生态的系统性、整体性，完善国土空间开发保护方面的法律制度也势在必行；生态补偿立法亟待填补；土壤、水、大气污染等法律法规也需完善。其次，法律实施缺乏有效性。当前，“有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法现象仍然存在，执法司法不规范、不严格、不透明、不文明现象较为突出”；“部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在”[1]3。

虽然十八届三中全会阐述了推进法治中国建设问题，但十八届三中全会全面深化改革的重点是经济体制，核心问题是处理好政府和市场的关系，因而十八届三中全会对法治的阐述还是原则性的，还不可能全面具体地研究法治建设问题。

习近平指出：“党的十八大提出了全面建成小康社会的奋斗目标，党的十八届三中全会对全面深化改革作出了顶层设计，实现这个奋斗目标，落实这个顶层设计，需要从法治上提供可靠保障。”[1]41这里，习近平深刻地强调了法治在我国全面建成小康社会、在全面深化改革、实现中华民族伟大复兴中的重要地位和作用。十八届四中全会《决定》明确指出：“依法治国，是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障，是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安。”[1]1一般来说，法律能为个人提供一个和平安宁的环境，能保护公民的生命、健康、生计以及财产，能创造有利于人的智力发展的有序条件，从而促进人格的发展和成熟。特殊来说，“法律所建构的制度性框架，为人们执行有关政治、经济、文化等方面的多重任务提供了手段和适当环境”，因此，“法律促进潜存于社会体中的极具创造力和生命力的力量流入建设性的渠道”[2]。十八届四中全会指出，要全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴，“必须更好发挥法治的引领和规范作用”[1]2。这种引领和规范作用表现在：指引国家发展方向、确立行为规则、整合社会利益、化解社会矛盾、凝聚社会力量、保障经济发展等等。

正是正确分析了上述情况后，习近平指出：“全面推进依法治国是一个系统工程，是国家治理领域一场广泛而深刻的革命。”[1]62这样一个极为重要的命题，它揭示了我国推进法治建设的广泛性和深刻性。

二、提出“要体现各领域改革发展对提高法治水平新要求”的重要命题

习近平根据各领域改革发展的实际情况，提出了对提高法治水平的新要求，这些创新的观点对十八届四中全会《决定》的形成具有重要而又直接的指导作用。

（一）“既高屋建瓴、搞好顶层设计，又脚踏实地、做到切实管用”[1]47

要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。依法治国是总目标，“依法执政是依法治国的关键”[1]34。依法行政是是依法执政的实践。只有目标，没有实践，目标无法实现。实践中的关键，就是执政要“依法”。法治政府与法治社会是实现法治国家的两翼，同时，法治社会又是法治政府的沃土。“革命”包含着广泛性。上述“共同推进”和“一体建设”就充分体现了广泛性。称得上是“革命”的，必须体现出深刻性。十八届四中全会《决定》七个部分，第一部分讲法治道路、总目标、原则，其它六个部分分别从立法、行政、司法、社会、队伍、党的领导方面阐述法治的要求和内容，具体深刻，无任何空泛辞藻，体现出鲜明的及时性、系统性、针对性和有效性。

（二）“实践是法律的基础，法律要随着实践发展而发展”[3]

实践不停步，改革开放不停步，经济社会的发展必然要对作为上层建筑的法律提出新要求。对此，习近平非常清楚，他提出了要“针对现实问题提出富有改革创新精神的新观点新举措”[1]47的要求。十八届四中全会根据习近平的这个思想，提出要总结经验，围绕重大的理论和实践问题，要推进法治理论创新；要坚持立改废释并举，增强法律法规的及时性、系统性、针对性、有效性。为此，十八届四中全会《决定》有不少创新之举，例如，将每年十二月四日定为国家宪法日，在全社会普遍开展宪法教育，弘扬宪法精神。建立宪法宣誓制度；积极推行政府法律顾问制度；在习近平看来，司法是维护社会公平正义的最后一道防线，司法公正对社会公正具有重要引领作用，司法不公会对社会公正具有致命破坏作用。根据习近平的思想，十八届四中全会决定，在优化司法权配置方面，将原来提出的公安、检察、审判三机关各司其职发展为公安、检察、审判、司法四机关各司其职，推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点。为了解决纠纷、方便当事人诉讼，同时有利于指导全国法院工作，十八届四中全会决定最高人民法院设立巡回法庭。为了排除地方保护主义对审判工作和检察工作的干扰、保障法院和检察院依法独立公正行使审判权和检察权，决定探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院。在完善司法权力运行机制方面，变立案审查制为立案登记制，做到有案必立，有诉必理等等。这些新观点、新举措是新世纪以来党的创新思想在法治领域的深化和发展，也是在法治领域进一步落实十八届三中全会全面深化改革的继续，体现了继承和发展的关系。

（三）“坚持改革方向、问题导向，直面法治建设领域突出问题”[1]47

真理是具体的，是对立面的统一，离开对立面，就没有真理性。只有针对问题的规范才具有有效性。我们看到，十八届四中全会《决定》语言精练、既有宏观和宽广的视野，也有在各方面非常具体的规范。这些规范都是针对当前我国法治领域的现实问题提出的，不是泛泛之言，这是《决定》的一个突出特点。十八届四中全会根据习近平的思想，提出：“实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。”[1]15鉴于市场经济发展对法治的强烈要求，会议提出要加强市场法律制度建设，编纂民法典，制定和完善发展规划、投资管理、土地管理、能源和矿产资源、农业、财政税收、金融等方面的法律法规；鉴于部门利益和地方保护主义法律化，十八届四中全会提出，要从体制机制和工作程序上有效防止这种现象。对部门间争议较大的重要立法事项，要由决策机关引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定，不能久拖不决；针对有法不依、执法不严、违法不究现象，要建立重大决策终身责任追究制度以及责任倒查机制；针对有案不移、有案难移、以罚代刑现象，十八届四中全会提出要健全行政执法和刑事司法衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立行政执法机关、公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政处罚和刑事处罚无缝对接；针对领导干部插手司法活动，办人情案、关系案，十八届四中全会决定建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度等等。可以说，习近平的法治思想和十八届四中全会将解放思想、实事求是、与时俱进、求真务实、实干兴邦的思想落到了实处。

（四）“既抓住法治建设的关键，又体现党和国家事业发展全局要求”[1]47

既照顾全局，又突出重点，这是唯物辩证法两点论与重点论的要求。根据习近平的思想，十八届四中全会在全面阐述我国法治建设的道路、总目标、原则以及全面阐述各方面基本要求的基础上突出了各部分的关键和重点。《决定》明确指出，“依法执政是依法治国的关键”[1]34。因此，“必须以规范和约束公权力为重点”[1]7。因为，只有这样，才能真正实现法治建设为了人民这个目的。在立法方面，要抓住立法质量这个关键，完善立法体制，加强重点领域的立法。在规范公正文明执法方面，要加大关系群众切身利益的重点领域执法力度；明确具体操作流程，重点规范行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政收费、行政检查等执法行为；加强对政府内部权力的制约，是强化对行政权制约的重点；在推进政务公开方面，重点推进财政预算、公共资源配置、重大建设项目批准和实施、社会公益事业建设等领域的政府信息公开。推进严格司法，例如，在司法活动的监督方面，重点监督检察机关查办职务犯罪的立案、羁押、扣押冻结财物、起诉等环节的执法活动。在建设高素质法治专门队伍方面，要抓住立法、执法、司法机关各级领导班子建设这个关键等等。习近平的法治思想和十八届四中全会的《决定》辩证性突出，解决问题的针对性很强，这是一个鲜明特点。

（五）“推进科学立法、民主立法，是提高立法质量的根本途径”

习近平还说，“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”[1]54。科学立法，就必须尊重和体现客观规律，十八届四中全会《决定》体现了这个思想，一是明确权力界限和范围，如强调明确立法边界、明确地方立法权限和范围；行政机关不可以法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权；在人民群众参与司法方面，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。二是明确权力行使的法定程序。例如，在立法方面，要健全立法起草、论证、协调、审议机制；在依法决策方面，要把公正参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为行政决策法定程序、完善执法程序，建立执法全过程记录制度；三是注重精确性针对性和有效性。十八届四中全会提出推进立法精细化、建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。在民主立法方面，首先，十八届四中全会《决定》的形成就是典范。习近平担任组长的《决定》起草组曾组成8个调研组分赴14个省区市进行了8个多月的调研，广泛征求意见，开展专题论证，反复讨论修改，决定征求意见稿下发党内一定范围征求意见，还专门听取了各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士意见。文件起草组认真梳理和研究这些意见和建议，并作出重要修改。其次，十八届四中全会《决定》各方面都贯彻了民主精神。例如，在立法方面，提出要健全向下级人大征询立法意见机制、健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，等等。在依法行政方面，《决定》提出了对行政权力的八个方面的制度监督，提出了推行政务公开是常态，不公开是例外的原则，要求决策、执行、管理、服务、结果都要公开。《决定》提出保障人民群众参与司法，包括司法调解、司法听证、涉诉信访等，完善陪审员制度，扩大参审范围，等等。

（六）“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”[1]55

法律理论和法律规范，不管有多正确，多精致，如果不运用于实践，不实施，那也是无济于事的。从我国法治建设的实践来看，改革开放以来，尤其是新世纪以来，我们坚持把党的领导、人民当家作主和依法治国统一起来，在法治建设上取得了重大成就。从1997年党的十五大提出依法治国方略，到2010年，我国社会主义法律体系已经形成。截止到2014年9月，我国已经制定现行有效法律242件、行政法规737件、地方性法规8500多件、自治条例和单行条例800多件。就是说，我国已经形成了中国特色社会主义法律体系，这个体系是以宪法为统帅，以法律为主干，以行政法规、地方性法规为重要组成部分，由宪法及宪法相关法、民法、商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多项法律组成的有机统一整体，各方面稳步发展。我们基本上解决了有法可依的问题，今后除了继续完善法制建设外，应该着重强调有法必依的问题，即法律的实施问题。如前所述，当前，有法不依、执法不严、违法不究等现象比较严重，也就是要着重解决法律在实践上的有效性问题。在这种情况下，强调法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施，就具有重要的现实意义。

三、提出“党和法治的关系是法治建设的核心问题”的重要命题

孟德斯鸠指出：“法律应该同已建立或将要建立的政体的性质和原则有关系。”[4]党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一是我国改革开放以来的一条重要经验。党的领导是革命、建设和改革的坚强柱石和成功的关键，并且早已用根本大法的形式载入了宪法。因此，习近平指出：“党和法治的关系是法治建设的核心问题。全面推进依法治国这件大事能不能办好，最关键的是方向是不是正确、政治保证是不是坚强有力。”[1]49-50因此处理好管党治党与法治的关系就极为重要。十八届四中全会《决定》根据习近平法治思想进一步科学规范了党和法治的关系问题：

（一）党的领导“是社会主义法治的最根本保证”[1]50

在习近平看来，法律是针对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，很多地方比法律的要求更严格，我们党是先锋队，对党员的要求更严，因此，党的领导“是社会主义法治的根本保证”。十八届四中全会指出，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。

（二）“党的领导必须依靠社会主义法治”[1]50

在新的时代，必须加强和改进党对全面推进依法治国的领导，最重要的途径之一就是要依靠法治。党依靠法治实现领导，习近平归纳为“三统一”“四善于”。这就是十八届四中全会《决定》指出的：“把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”[1]5-6将“方略”与方式统一起来，就是将目的和实现目的的途径统一起来；“总揽全局、协调各方”同通过国家机关工作一致起来。

（三）“必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”[1]55

十八届四中全会根据习近平的思想，明确提出党内法规同国家法律的衔接和协调。更好地遵守党内法规，必然会遵守国家法律。可见，共产党员遵守党内法规，必然遵守国家法律，也会带动全体公民遵守法律。因此，党内法规是法治的重要保障。虽然遵守国家法律，不一定都遵守党内法规，但遵守国家法律能促进遵守党内法规。有些党内法规在条件成熟后，可以推广到社会，成为国家法律。可见，国家法律法规和党内法规制度是相辅相成、相互促进、相互保障的。

参考文献：

[1]本书编写组.中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定辅导读本[M ].北京：人民出版社，2014.

[2][美]博登海默.法理学法律哲学与法律方法[M ].邓正来，译.北京：中国政法大学出版社，2001：394.

[3]习近平谈治国理政[M ].北京：外文出版社，2014：144.

[4][法]孟德斯鸠.论法的精神:上册[M ].张雁深，译.北京：商务印书馆，1994：6.

责任编辑：邓小龙

【党建工程】

[作者简介]蒋光贵（1963-），男，重庆梁平人,中共云南省委党校党史教研部副教授,主要从事党史党建研究。

[中图分类号]D261

[文献标识码]A

[文章编号]1009-0169（2016）04-0008-05