审计查出问题整改与国家治理现代化

万其刚



审计查出问题整改与国家治理现代化

万其刚

“审计是国家财政的看门狗”，这是国家审计署前审计长李金华引用德国前审计长扎威尔伯格说过的一句话。这是一个很形象、很生动的比喻，也是一个寓意深刻的比喻。审计作为一种经济监督活动，由来已久；而作为一种监督制度和机制，则是更为晚出的，与国家治理现代化密不可分。道理很简单，这不仅关涉制度（或制度体系）本身是否健全合理，更关涉制度的执行力和国家的治理能力。依法开展审计，对于维护财政经济秩序，促进廉政建设，保障国民经济健康发展，都具有重要作用。

（一）从“审计风暴”谈起

1999年审计署关于中央预算执行和其他财政收支的审计报告首次公开披露以后，社会公众高度关注，尤其在2003年、2004年更是引发了一场严查“乱管理、乱投资和违规挪用资金”的所谓“审计风暴”。

其实，公众除了对审计所暴露的问题感兴趣以外，更加关心的是，查出来的问题是否得到了解决、有关单位或部门及其直接责任人员甚至领导人是否被追究了责任，等等。也就是媒体上所说的“审计风暴”之后，必须掀起“整改风暴”“问责风暴”。否则，就会出现“破窗效应”，就会出现“法不责众”的现象和问题，就会影响政府的公信力，后果很严重。

这个“风暴”似乎并未停歇。

审计报告年年出，尽管也有新的问题，但很多问题还是老生常谈，屡审屡犯、屡改屡犯。

对此，李克强总理用“牛皮癣”来比喻。2014年7月2日，在国务院常务会议上，审计署负责人就审计相关情况作汇报后，李克强翻着手中的材料问：“这里面‘点’了一些部门的名字，有人要‘申诉’吗？”他还说：“这次的审计结果，有些是新问题，但大部分都是老毛病，像‘牛皮癣’一样‘屡审屡犯’。这极大地损害了政府的公信力。”

说到我国的审计，不能不首先提到1982年《宪法》。其中，第91条规定：国务院设立审计机关，并明确“审计机关在国务院总理领导下，依照法律规定独立行使监督权，不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉。”第109条还规定：“县级以上的地方各级人民政府设立审计机关。地方各级审计机关依照法律规定独立行使审计监督权，对本级人民政府和上一级审计机关负责。”据此，我国从1983年起很快组建了审计机构。

1994年8月31日，八届全国人大常委会第九次会议审议通过了第一部《审计法》。之后，党中央和国务院多次强调，要推进财政管理体制改革，完善预算编制、执行的制衡机制，加强审计的专门监督。社会各界也对加强审计监督提出了更高要求。2006年2月28日，十届全国人大常委会第20次会议审议通过关于修改《审计法》的决定。修改后的《审计法》，从五个方面进一步健全了我国的审计制度：（1）健全审计监督体系，（2）明确审计监督范围，（3）强化审计监督手段，（4）完善审计监督机制，（5）强化审计监督的法律责任。

从此，审计工作进入了新阶段。但如何治理像“牛皮癣”一样的“屡审屡犯”呢？

（二）加强对审计查出问题进行整改的顶层设计

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央就治国理政提出了许多新思想、新观点、新论断，深刻回答了新的历史条件下党和国家发展的重大理论和现实问题。党的十八届三中全会《决定》明确指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”并强调：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障。”全会决定成立全面深化改革领导小组谋发展，促改革，已审议及审议通过了70多份规则、方案、意见等重要文件，为全面深化改革确立了重大原则、方针政策和总体方案。这当中就包括《深化财税体制改革总体方案》《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》等。

在这一大前提下，我们就可以充分理解，对审计查出问题进行整改，不是一个小问题，而是一个关系国家治理现代化的大问题。

也正是在这一背景下，我们就可以充分理解，中央全面深化改革领导小组会议专题研究讨论《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》，意义重大，影响深远。

2015年8月18日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十五次会议并发表重要讲话。会议审议通过《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》。会议指出，改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告的机制，目的是健全全国人大常委会监督工作制度，推进审计整改工作制度化、长效化，增强监督的针对性和实效性，更好发挥全国人大常委会的重要作用。全国人大常委会要把宪法、法律赋予的监督权用起来，实行正确监督、有效监督，把听取和审议审计查出突出问题整改情况报告，同开展专题询问等监督形式结合起来，把督促审计查出突出问题整改工作同审查监督政府、部门预算决算工作结合起来，改进报告方式，加强督促办理，增强监督实效。

（三）审计查出问题整改情况向全国人大常委会报告

2015年12月22日，十二届全国人大常委会第十八次会议听取审计署审计长刘家义受国务院委托作的《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告》。

报告分门别类对审计查出的十个方面问题的整改情况一一做了回应，很全面、很具体、很清晰。具体包括：（1）中央预算执行及决算草案，（2）中央财政管理，（3）中央部门预算执行，（4）财政存量资金，（5）政策措施贯彻落实跟踪，（6）重点专项资金，（7）金融审计，（8）企业审计，（9）审计移送的重大违法违纪问题查处，（10）加强财政管理意见的落实，等等。

这次全国人大常委会会议听取和审议国务院关于审计查出问题整改情况的报告，是贯彻落实党的十八届三中、四中全会精神，加强和改进审计监督工作的新举措，也是中央全面深化改革领导小组通过《关于改进审计查出突出问题整改情况向全国人大常委会报告机制的意见》之后的首次审议。细数起来，这次对审计监督方式方法的创新，主要包括以下几个方面：（1）这次一改过去的书面报告不审议为口头报告、分组审议，并召开联组会议开展专题询问；（2）过去审计查出问题的部门单项整改情况不提交常委会，这次要求作为整改报告的附件提交常委会；（3）全国人大财经委、全国人大常委会预算工委还围绕审计查出突出问题整改情况开展跟踪调研并提交报告，供审议时参考。可以说，审计监督方式方法的创新，监督力度之大，均是前所未有，必将把审计监督工作提升到一个新的水平，必将把人大监督工作提升到一个新水平。

需要特别指出的是，国务院将审计查出问题整改情况向全国人大常委会报告，这本身就是实施《宪法》的一个具体步骤。以习近平同志为总书记的党中央高度重视《宪法》的实施，强调：“要坚持不懈抓好宪法实施工作，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。”党的十八届四中全会《决定》明确提出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。现行《宪法》规定，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会，国务院向全国人大及其常委会负责并报告工作。习近平总书记深刻指出：“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”我们完全有理由说，国务院将审计查出问题的整改情况提请全国人大常委会审议，体现了政府由人大产生、对人大负责、受人大监督的宪法原则和意识，体现了国家一切权力属于人民的宪法理念和精神，体现了政府对人大和人民的充分尊重。同时，这也是在实现国家治理体系和治理能力现代化过程中迈出的重要一步。

（四）对审计查出问题整改的力度和效果空前

一直以来，我国对于审计查出的问题，都是严肃对待的，也是进行了整改的，特别是在党的十八大以来，整改效果明显增强。

2014年7月2日召开的国务院常务会议，部署严肃整改审计查出的问题。会议指出，对审计查出的问题，一要不折不扣坚决严肃整改。各相关部门和单位“一把手”是整改的第一责任人，要列出整改任务清单，排出时间表，实行对账销号，10月底向国务院报告整改情况，并在向全国人大报告后对社会公布。二要通过整改促进稳增长、调结构。要盘活趴在账上的存量资金，整合专项、优化增量，切实使宝贵资金用在刀刃上。促进“脱实向虚”的信贷资金归位，更多投向实体经济，有效降低企业特别是小微企业融资成本。三要着力构建长效机制。克服屡审屡犯的“牛皮癣”。李克强总理要求，对于审计出的问题，不仅要列出整改的任务清单，排出时间表，逐个对账销号，更要建立起整改的长效机制。“要从制度上杜绝问题一再发生，不能让政府失信于民。”

这在2015年得到了发扬光大。2015年6月28日，十二届全国人大常委会第十五次会议听取并审议《国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，要求责成有关方面加强整改。7月8日，国务院常务会议作出部署，要求建立整改台账，明确时限，严格问责，着力在完善制度上下工夫，坚决防止一些问题屡改屡犯。

从报告来看，国务院高度重视整改工作，有关部门、单位和地方认真整改审计查出问题，研究落实全国人大常委会的审议意见，及时纠正违法违规违纪问题，态度积极、措施有力、成效明显。根据刘家义作的报告，截至2015年10月底，通过审计整改促进增收节支5794.94亿元。审计发现的895起违法违纪问题线索移送有关部门查处后，已有5598人被依法依纪处理。本次审计的44个中央部门及有关所属单位高度重视整改工作，截至2015年10月底这些部门整改违反财经制度规定问题金额11.23亿元（占77.2%），政府采购、资产管理和账务处理等方面不规范问题金额28.05亿元（占71.9%）。通过整改，促进上缴财政、归还原资金渠道、收回出借款等2.34亿元，调整会计账目15.86亿元，制定完善73项预算和财务管理制度。

在审议中，全国人大常委会组成人员发表了许多好的意见和建议。概括起来，主要有：第一，进一步加大整改工作力度。从报告来看，整改情况总体上是好的，但还有不少问题没有整改到位。对这些尚在整改中的问题，要加大工作力度，加强跟踪监督，有始有终，确保整改取得实效。同时，这次报告的审计查出问题整改情况，只是针对部分部门和单位，对那些没有涉及的部门和单位，也要督促他们加强自我检查和整改，确保整改到位。第二，盘活财政存量资金。比如，近年来，科技经费闲置量大的问题比较突出。我们在科研经费的管理使用上往往是“重物轻人”，买设备可以，发劳务报酬、用来激励人就不行。由于限制太多太死，很多项目经费从一开始就没人愿意申请。要落实中央关于改进加强中央财政科研项目和资金管理、关于深化中央财政科技计划管理改革的要求，着眼于调动科研单位和科研人员的积极性，健全完善科技经费使用办法，切实提高经费使用效益。

（五）从制度上解决屡审屡犯和屡改屡犯问题

刘家义在报告中表示，目前仍有一些问题未整改到位，有的是整改措施针对性不强、推进慢，或者整改中遇到了实际困难，整改效果不理想；有的是整改涉及多个部门、单位，统筹解决难度大或协调配合力度不够，影响及时整改；有的是相关制度规则不符合实际，未及时修订完善，或相关重大改革措施正在统筹规划、深入论证、试点试行。

每年的审计工作报告的确都揭示了我国财政预算资金分配、使用和管理中存在的许多问题，大量问题都是屡审屡犯、屡改屡犯。这有一定的惯性、顽固性、复杂性。对“牛皮癣”这种问题的治愈，既要有耐心，更要有决心和信心。

当然，从根本上解决这个问题，还是要靠制度，真正把权力关进制度的笼子，加强对权力的监督和制约。第一，完善审计制度机制。对已经整改到位的问题要通过建章立制、健全完善制度机制来堵塞漏洞，巩固整改成果，还要推动审计查出问题整改工作制度化、长效化，用制度管人管事。第二，建立健全财政管理制度。要按照党中央的决策部署，深化财税体制改革，落实税收法定原则，健全完善中央与地方事权和支出责任相适应的财政制度。第三，增强制度的执行力。有制度，不执行，等于废纸一张，还不如没有制度，因为如果没有制度的话，还可以期待制度的出台。必须以“三严三实”的要求，认真执行包括《审计法》在内的各种制度，切实增强制度执行的实效。

作者系全国人大常委会办公厅研究室二局局长