从火灾事故追责谈社会单位的消防监督管理

刘 胜

(广东省消防总队，广东 广州 510640)



从火灾事故追责谈社会单位的消防监督管理

刘 胜

(广东省消防总队，广东 广州 510640)

通过对两起火灾事故追责情况的分析，剖析了暴露出的社会单位消防监督管理存在的问题，从进一步健全多元消防安全责任体系，强化政府、部门与社会单位责任落实，运用市场手段推动责任落实，促使消防部门监督管理职能回归本位，加强消防监督队伍建设等方面提出了建议。

消防；火灾事故；责任追究；监督管理

一、两起消防部门被追责的火灾事故

(一)两起火灾事故的情况

2014年3月26日，揭阳普宁市郑某某经营的内衣作坊发生火灾，过火面积208 m2，造成12人死亡，5人受伤，直接财产损失为13.285万元，火灾为小孩玩火引燃一层楼梯口南侧堆放的海绵堆垛所致。经事故调查组认定，该事故是一起责任事故，12名政府及有关部门责任人被给予党纪、政纪处理，诫勉谈话人员5名。普宁市公安消防大队参谋陈某某被行政记过处分，大队长谢某某被诫勉谈话。

2013年12月11日，深圳市光明新区荣健农副产品批发市场发生重大火灾事故，造成16人死亡，5人受伤，直接经济损失1 781.2万元，起火原因系电源线短路。经事故调查组认定，有52人对事故的发生负有责任，涉及相关监管单位工作人员44人，其中移送司法机关处理9人、党纪政纪处分20人、诫勉谈话处理8人、其他责任追究7人。深圳市公安局光明分局消防监督管理大队防火监督员林某某被移送司法机关处理，大队长陈某某被行政记大过处分，副大队长刘某、民警刘某某被行政记过处分。

(二)消防部门被追责的原因

1.日常防火监督管理不力

根据《建设工程消防监督管理规定》第一章第三条第二款的规定：“公安机关消防机构依法实施建设工程消防设计审核、消防验收和备案、抽查，对建设工程进行消防监督。”[1]深圳市公安局光明分局消防监督管理大队对辖区防火监督管理工作不力，在发现荣健农副产品批发市场未进行消防报建、验收便擅自经营的问题后，未按相关法律法规对该市场实施停产停业的行政处罚，未能有效消除该市场未经消防许可擅自经营的问题。

2.对派出所和村委会工作督促指导不力

根据《消防监督检查规定》第一章第四条第二款的规定：“公安机关消防机构应当与公安派出所共同做好辖区消防监督工作，并对公安派出所开展日常消防监督检查工作进行指导，定期对公安派出所民警进行消防监督业务培训。”[2]深圳市公安局光明分局消防监督管理大队对光明派出所的消防监督检查业务指导不力，未能督促其严格依法实施监管、消除辖区内的重大消防安全隐患。普宁市公安消防大队作为具体承担该市消防安全委员会办公室工作的主管部门，在贯彻落实上级文件和组织协调各部门开展消防安全隐患整治等方面工作不到位；在指导派出所开展日常消防监督检查工作方面不深入细致，未能及时发现派出所督促、指导村委会落实消防安全职责不到位等方面存在的问题。

二、社会消防安全责任的缺失与落实

(一)消防安全责任缺失问题

一是政府主导地位不突出。消防工作虽然得到了各级政府的普遍重视，但是从实际工作开展情况来看，政府依然缺乏主动性。消防工作需消防部门想方设法向政府领导请示、汇报，等待批示，工作开展比较被动。消防工作成为消防部门向政府争取的“申请项目”，而非“执行项目”。甚至少数地方政府片面谋求经济发展，重视招商引资，忽视了消防安全问题。二是行业监管合力不明显。立法“部门化”造成行业部门消防责任孤立，《中华人民共和国消防法》[3](以下简称《消防法》)规定的部分行业部门责任不能在相关法律体系中得到体现和呼应，关联性、渗透力不够，形成行业监管“各自为阵、各管一摊”。追责事后性造成部门忽视日常消防责任，消防部门单打独斗的局面没有从根本上改观。一些部门为了简化办事手续，使一些有火灾隐患的场所生产经营合法化，留下先天隐患。三是社会单位主体责任不落实。社会单位负责人认为消防安全不产生直接经济效益，不愿以看得见的投入去预防不确定的后果，心存侥幸。还没有形成系统的、对社会单位核心经营要素(如诚信体系、金融信贷等)产生影响的管理机制，致使社会单位没有树立消防安全责任主体意识，甚至在“守法成本高、违法成本低”的利益驱动下，想方设法隐瞒问题，回避责任。四是基层消防安全责任不明确。基层镇街和村居未设立专门消防机构，有的还未明确专兼职消防管理人员，公安派出所又由于警力少、任务重而无暇顾及，导致消防工作到基层难以得到落实，造成失控漏管。

(二)消防安全责任的落实

1.健全多元消防责任体系

《消防法》明确规定了消防工作相关责任主体的职责，但都比较笼统。因此，要从社会消防管理的顶层设计入手，从各级政府、基层组织、消防专业部门、行业主管部门、社会单位、消防技术服务机构、公民等层面，提请政府出台规章或规范性文件，以法规形式确立各级党委对消防工作的领导责任，明确政府主要领导、分管领导和其他行业分管领导的消防安全责任，量化责任指标，严格兑现奖惩。要对行业部门应当承担的消防工作职责进行分类细化，除明确对本行业系统内部消防安全全面负责的共同职责外，还应根据相关部门工作特点，确定消防宣传教育、规划建设、协同审批、联合执法等共同消防职责。要落实“末端责任”，变社会单位被动履责为主动作为，逐步把消防部门履行的部分职能向政府或其他相关职能部门转移，进一步规范政府、部门、社会单位和群众的消防行为，避免消防安全管理过度集中于消防部门，改变消防部门“小马拉大车”，权责不对等，不堪重负的现状。

2.运用市场手段推动有效履责

消防部门可以联合人民银行、国家税务总局、保监会等部门，将单位消防安全信息纳入社会信用体系，将单位和从业人员履行消防安全职责的信用信息、诚信档案，与单位(个人)的信贷、保险、税收、招投标、市场准入、资质审验、行政审批挂钩，做实黑名单制度，让失信者寸步难行。一是实行公共场所火灾公众责任险强制保险制度，强化承保前的风险评估，明确承保后保险人开展防灾防损的职责，形成消防与保险的良性互动机制。二是单位在申请贷款时，银行对单位消防安全条件和信用进行审查，根据单位消防安全风险等级，决定对单位贷款的额度。对已经有不良消防安全信用记录并且还仍然存在的单位，可降低贷款额度直至取消资格。三是用好税收杠杆，对存在严重消防安全风险的单位，可区分风险级别，加征消防安全风险税，限期整改完毕的，恢复原征收额度。对连续保持消防安全信用良好的单位，可适当降低税收征收额度。

三、对社会单位消防监督管理的错位与归位

(一)消防机构履责被动错位

一是消防监督警力不足。以广东省为例，全省现有企业250.4万家，个体工商户468.1万家，其中消防安全重点单位24 643家，火灾高危单位2 340家，而全省现役消防监督警力仅有1 286人，漏管和监管不到位的现象普遍存在，不仅一旦发生重特大火灾事故易被追责，而且难以长效确保消防安全。二是责任边界不清。公安机关消防机构过多承担了不属于自己的责任，本应由政府和部门负责的一些事务性工作，落到了消防机构头上，相关部门行业缺乏主动性，导致一些工作流于形式，难以收到实效。在日益繁重的火灾隐患排查整治任务面前，监督抽查变为必查，监督员变成了安全员，本应着重监督社会单位遵守消防法律法规、履行自我管理责任情况，实际上却变成代替单位检查发现火灾隐患，导致单位自主管理的意识淡化、能力弱化，形成“警力有限、责任无限”的无奈循环。在要求改善经济建设发展软环境的大背景下，公安机关消防机构多强调行政服务职能，而忽视了监督查处职能。加之《消防法》对未依法履行职责的个人缺乏相应独立的处罚条款，执法起点高、触点窄、程序繁琐，有的不得不选择“大事化小、小事化了”，起不到警示约束作用，反而会形成“破窗效应”，习惯性消防违章行为屡禁不止。三是部分消防监督员难以满足岗位业务需求。现役体制下的消防部门内部岗位和监督人员工作地域的调整都极其频繁，从其他岗位到防火监督岗位，没有严格的转岗要求，且目前的监督工作主要精力集中于连续开展的专项治理和重大保卫行动，没有时间开展系统专业的培训，基本是边干边学，整体业务素质没有明显提升。

(二)消防部门监督职能的归位

1.促进消防部门职能归位

进一步厘清消防部门与政府及其他部门的职能，变公安机关消防机构包办为专门机关督办，明确消防机构综合监管职责定位，尽快从大包大揽的角色中解放出来，将工作重心转移到依法监督的主责上来。明确消防监督执法履职标准，明确监督执法的责任边界和免责情形，全面提高消防监管质量，促进监督人员积极主动履责。可结合社会公共服务均等化的要求，探索变革重点单位管理、重大火灾隐患挂牌等工作机制，侧重于对行为人监督，弱化对具体事务的监管。对消防建审、验收、检测、评估等通过行业组织、市场竞争能够解决的消防事项，能交的要积极交出去，能委托管理的要积极委托管理，让社会管社会的事，专业的人干专业的事。改变目前对社会单位采取划分重点单位与非重点单位的模式，代之以社会单位火灾风险评估为基础的管理模式，即根据单位火灾危险性的大小对单位进行分类。对于火灾风险小、管理水平好的单位，可适当降低检查频次；对火灾防控能力低下、管理水平差的单位和场所，则要加大消防安全监控力度。可借鉴欧美、台湾地区的模式，根据火灾风险评估结果，确定重点盯防的单位、场所、区域，消防部门分类指导，强化对高危单位监管。强化消防安全网格化管理，建立与小单位、小场所消防安全管理配套的社会末端管理服务体系，做实社区消防警务，让游离社会管理之外的大量“社会人”成为有组织管理的“单位人”，规范有序地履行社会自身消防管理职责。

2.加强消防监督员队伍建设

建立转岗培训制度，对从政工、战训等其他岗位转到防火岗位的干部，都要进行转岗前系统的培训和考核，并且将这种考核前移到任职之前，考核不通过的，不予转岗。建立定期培训制度，以支队或总队为单位，通过集中培训、统一考核等各种形式定期开展业务培训考核，并进行年终总评，对总评不合格的建议调整岗位。参照财务工作交接制度，建立离任交接制度，在干部交接过程中明确交接内容、规范交接程序、严肃交接责任，将单位监管基本情况，特别是个别单位火灾隐患未及时整改等内容进行交接。

[1] 公安部关于修改《建设工程消防监督管理规定》的决定：公安部令第119号[Z].2012.

[2] 公安部关于修改《消防监督检查规定》的决定：公安部令第120号[Z].2012.

[3] 全国人大常委会法工委刑法室，公安部消防局.中华人民共和国消防法[Z].北京：人民出版社，2009.

(责任编辑 李 蕾)

On the Fire Supervision and Management for Social Units Based on Liability-pursuing of Fire Cases

LIU Sheng

(FireCorpsofGuangdongProvince,Guangzhou510640,China)

The issues on fire supervision and management of fire service for social units are discussed based on analyzing the liability of two fires in Guangdong province. Suggestions are proposed such as defining multi fire safety responsibility system, strengthening and promoting the responsibility implementation of governments, departments and social units by means of the market means to carry out the supervision and management functions of fire departments, and improving the level of fire supervision and management and so on.

fire safety; fire accidents; liability-pursuing; supervision and management

2016-07-12

刘胜(1968— )，男，广东梅州人，高级工程师。

D631.6

A

1008-2077(2016)10-0088-03