慈善组织的税收调节与跨部门认定监管

马 昕

慈善组织的税收调节与跨部门认定监管

马 昕

税收的首要功能是筹集国家财政收入。然而，在现代国家治理体系中，税收越来越成为公共治理的基础，是国家实施宏观调控、调节收入分配的重要工具。

在经济领域，现代市场体系的建设依靠合理税收政策来鼓励公平竞争，体现社会公平正义。

在社会领域，发挥税收政策的杠杆、柔性、灵活等特点，对于调节、引导和规范各种参与主体的行为，建设现代化的社会治理体系能够起到非常重要的作用。

社会组织当然也是纳税的主体，但是由于社会组织是接受捐赠、收取会费，利用经济领域创造的财富，进一步生产提供社会服务的产品。因此，对社会组织领域制定税收政策，相对于增加财政收入来说，更重要的是发挥税收的调节和杠杆的作用，体现两个公平：一是社会组织领域内部的公平发展，二是社会组织与企业等市场经济主体之间的公平发展。

社会组织是社会各方参与社会治理的重要平台，具有民间性、志愿性、非营利性等特征，能够有效地弥补“市场失灵”和政府公共服务的不足。

各国的立法和实践显示，充分发挥税收制度的调节作用可以极大地激发社会组织的活力，提升国家治理能力。

一、税收调节对社会组织发展的正向激励和负向激励

（一）正向激励——优惠

税收优惠可以成为撬动社会资产投入公益慈善领域的杠杆。这种杠杆作用体现在两个方面，一是增加公共事业领域的资源总量，包括：对捐赠免税能带动更多社会资本进入公共事业领域；对非营利组织开展经济活动给予一定优惠，能够鼓励非营利组织增加自身造血来增加公共事业领域的资产总量。二是鼓励社会服务产品供给。通过对社会组织给予免税，鼓励社会组织围绕宗旨提供丰富多样的社会服务，对政府公共服务形成有效补充，满足多元化的社会需求。三是引导社会组织建立公平竞争机制。国家对社会组织获得税收优惠规定了必要的条件，这些条件是对社会组织的治理水平、公开透明提出要求，在认定的过程中起到了规范行为和引导健康运作的作用。税收抵扣和税收优惠认定直接帮助非营利组织建立公平良性的竞争机制。

（二）负向激励——监管

在给予税收优惠的同时，建立相应的监管是非常必要的。一是防止税收优惠被滥用；二是防止不公平竞争，扰乱经济秩序和社会秩序；三是防止捐赠财产被无理由地积累，也就是说既不用于当下的公益事业，也不是为了事业的未来发展。对于违法违规的组织必须给予相应的处罚，取消免税的待遇。

税收抵扣和税收优惠资格认定既是优惠的基础，也是监管的基础。社会组织在获得税收优惠的同时应当承担相应的责任，切实履行公益慈善宗旨。对慈善组织设定条件，进行免税资格认定，就是一个使慈善组织明确责任的过程。

要做好监管需要整合多方面的力量，既包括民政、财政和税务等部门的监管，也包括社会监督。在社会组织获得税收优惠的同时，更要强调权责的对等，落实公开透明的义务，加强有关方面信息共享和通力合作。

二、各国对慈善组织税收优惠认定与监管的做法

在国际上，获得慈善组织免税资格认定的程序一般分为以下几步：首先，成立一个组织，通常是在法院或公司注册处注册成为法人。然后，到税务局或者专门的公益慈善管理部门进行慈善组织认定，在税务局进行的慈善组织认定本身就是免税资格认定，在专门的公益慈善管理部门进行的慈善组织资格认定，也能够同时获得免税资格。获得了免税资格，既能自身享受所得税减免，也能给捐赠人带来捐赠税前扣除的优惠。就相应的监管来说，由税务局直接认定慈善组织有免税资格的，税务局负有较多的监管职能，在美国，慈善组织主要是对税务局进行报告，接受税务局的日常监管，各州的州务办公室和检察长办公室主要关注在本州范围内有较大影响的慈善组织违法案件。由专门的公益慈善管理部门进行慈善组织资格认定的，比如日本和英国，则是公益慈善管理部门要承担较多的监管职能，接受慈善组织的报告，对慈善组织进行日常监管。

三、我国慈善组织相关税收优惠资格认定与监管的现状

我国目前的社会组织包括慈善组织是由民政部门注册。我国的社会组织登记管理与其他国家和地区有一定差别，民政部门不仅仅是慈善组织的注册机关，还是主管部门；不仅是通过登记注册认可慈善组织的法人主体地位，还对慈善组织是否履行慈善宗旨，是否秉持慈善特性负有监督的责任，对慈善组织的违法违规行为有查处的责任。按照全国人大公布的慈善法草案，新成立的慈善组织是在登记的时候同时获得认定，已经成立的社会组织可以向原登记管理机关申请认定。

截至今年年初，社会组织可以获得跟税收有关的有3 种资格：公益性捐赠税前扣除资格、自身收入免税资格和慈善捐赠物资免征进口税收的资格。这三种资格都需要在登记认定为慈善组织或社会组织之后，再次进行认定。其中，公益性捐赠税前扣除资格的认定是按照公益慈善组织的特点来设立标准的，相当于是对公益慈善组织的认定，由部、省两级财政、税务和民政共同负责。自身收入免税资格的认定是按照非营利组织的特点来设立标准的，并没有针对慈善组织的特别认定；虽然民政部门的监管结论会作为认定的依据之一，但具体认定是由财税部门负责的；慈善组织是向基层税务部门申请，上报到省级税务部门审批。2015年以来，这两项资格认定的审批都被取消了，改为公示和备案，程序有所简化，但认定的权限层级没有变。新出台的《慈善捐赠物资免征进口税收暂行办法》规定，民政部或省级民政部门负责出具证明有关社会团体或基金会符合本办法规定的受赠人条件的文件。

综上所述，我国的慈善组织免税资格认定的现状：一是二次认定，也就是说在公益慈善事业管理部门认定了慈善组织资格之后，再进行一次免税资格的认定，能获得免税资格认定的范围较小，特别是能获得公益捐赠税前扣除资格的数量有限，只有大部分的基金会和少数社会团体能够获得，全国总共是5000家左右。二是捐赠税前扣除资格、自身收入免税资格，还有新增加的进口捐赠物资免税的资格都是分开认定，没有打通。三是免税资格的认定都依托于登记管理机关即民政部门对慈善组织的监管结论，税务部门没有对慈善组织、社会组织的专门监管。

四、改进跨部门的认定与问责机制

从我国慈善事业的长远发展来看，国家将不断地给予更多的优惠鼓励，税收政策要更好地发挥调节功能，需要民政部门作为慈善主管部门与财税部门加强协作。可以从几个方面着手：

一是在顶层设计上形成合力。在规划慈善事业和慈善组织发展中要充分考虑社会资源的配置和税收政策的调节作用，在财税体制改革的推进中，统筹考虑慈善组织在社会发展中的定位和作用。

二是加强管理体制和管理手段的协调配合。民政部门对慈善组织是分级登记，而税收征收管理主要在基层，对于这种管理体制上的不对等，要尽快拿出办法去适应税收征管的特点，给慈善组织提供方便。同时，要进一步畅通部门之间的信息共享和沟通协调机制，利用信息化等手段，为民政和财税在监管上互通有无、整合力量奠定基础。在慈善组织的公开透明上，制定的规则要符合税收优惠和监管的要求。在实际监管中，民政部门还要站好第一班岗，对享受了税收优惠的慈善组织进行重点监管，为财税部门提供靠得住的监管结果，同时对财税部门发现的问题建立处理和反馈机制。

三是实现动态调整。要探索在未来建立一种机制，对慈善组织的税收优惠和监管政策，定时开展绩效评估，根据评估情况实现动态调整。

作者单位：（民政部民间组织管理局）