PPP的本质、适用性、风险性与规范性

2016-02-12 05:58吉富星
中国发展观察 2016年5期
关键词:公共服务债务政府

吉富星



PPP的本质、适用性、风险性与规范性

吉富星

PPP(政府与社会资本合作)在全世界并没有一个统一、权威定义,各国均是结合自身实际开展PPP立法和实践,并不存在静态的最佳实践。PPP在我国并非一个新生事物,但2013年国家倡导的PPP模式是适应国家治理现代化的体制机制的创新和升级。但不可忽视的是,PPP在推进过程中普遍存在落地难、不规范等问题,也存在一些认识上的误区。

PPP的本质和落脚点

很长一段时期内,财政紧运行常态化,政府面临财政收入急剧下降和资金缺口扩大局面。据统计,我国人均公共基础设施资本存量为西欧的38%、北美的23%,城镇化率比发达国家低20%,其中蕴藏着较大的供给空间,未来十年城镇化预计带动40万—50万亿元投资。当前,财政收入增速呈现累退性,中低速增长成为常态。在支出刚性强、融资平台收紧、土地财政风险较大的背景下,靠财政单方投入显然力不从心。但推广PPP不能局限在缓解支出压力、化解债务上,否则就会出现“走偏”“变异”等各种不规范问题。

PPP不仅限于一种融资方式,其本质是一种公共服务供给的新方式,旨在公共服务的提质增效、社会公众的福利增进。尽管PPP可有效防范和化解政府性债务风险,但其使用的依然是政府的公共资源,落脚点仍是公共服务。与公共产品供给的传统三种模式(政府供给、市场或企业供给、第三部门供给)相比,PPP模式是公共部门与私人部门以伙伴关系进行充分协作、共享共建的新方式。PPP模式整合公私优势,通过风险分配、绩效付费,实现更低成本提供更高质量的公共服务。政府作为监督者和合作者,遵循“让专业的人做专业的事”和“激励相容”原则,推进治理能力现代化。与此同时,充分利用社会上充裕的资金,也拓展了社会资本的发展空间,有助于激发经济活力和创造力。

PPP立足于社会公共服务的公平与效率,落脚于公众的福利改善。目前,社会公众在项目决策、投资、管理、监督等方面普遍参与不足,缺乏公共偏好、效用等显示机制。故应关注4个P(Public, Private, People, Partnership),注重发挥社会公众作用,避免出现政策(Policy)偏差、社会问题(Problem)。PPP应关注经济性(Economy)、效率性(Efficiency)、有效性(Effectiveness)和公平性(Equity)的“4E”原则。综上,PPP作为公共服务的新型供给方式,成为政府与市场合作的桥梁,有助于提高公共服务竞争性、多样性、效率性,更好地满足公众需求。

PPP的适用性与问题

目前,不应过度夸大PPP地位和作用。很多人认为PPP是解决地方债务的“利器”,还能提高效率,但并不必然。上世纪90 年代,许多西方国家引入PPP 主要是为了突破当期预算约束,但导致后期支出压力过大,甚至助推了债务危机。即使是在积极开展PPP的西方国家,总体投资额也不超过公共支出的15%,并且注重PPP模式的适用性。目前,我国给社会资本的收益率远高于银行贷款利率、地方债利率,也高于投融资平台代建的回报率。故此,采用PPP的关键在于降低项目风险、提升质量及效率,总体看PPP模式仍是公共支出的重要补充而非替代。

并非所有基础设施、公共服务都适用PPP模式。应防止将房地产等项目包装为PPP。同时,应严禁将政绩类工程项目做成PPP,以避免挤占了当前基本、重点的民生支出。

采用PPP的理由并非预算约束和债务压力,真正的缘由应是物有所值、最优风险共担。PPP典型特征在于全生命周期管理、物有所值、风险共担、激励相容。其中,物有所值是判定项目适用PPP模式的关键,重点考虑风险分配、运营效率,能否降低项目全生命周期成本。我国现阶段为了更好实现物有所值,PPP着力强调社会资本参与全生命周期运营管理、进行合理的风险分担,基于绩效评价付费。

但不可忽视的是,普遍存在物有所值评价流于形式、缺乏科学定量等问题,同时,包装PPP、假PPP现象泛滥。在严禁BT模式(建设-移交)、剥离融资平台的政府举债功能的政策约束下,很多地方通过金融、合约设计等手段进行“保底承诺、回购安排、明股实债”,以PPP之名行BT之实。在急功近利、机会主义思维下,导致或“粉饰”性降债务及“债务出表”,或异化为投资拉动、解决融资的工具。各种“重签约、轻履行”“重前期、轻监管”等现象也随之产生,应需要高度防范机会主义、积极应对蕴藏的风险。

PPP的风险性与治理

目前,PPP项目国企参与度高、民企观望多,社会资本普遍对PPP心存疑虑。社会资本顾虑的风险主要是政府信用、未来支付能力,缺乏有效风险防范“抓手”。在长达10—30年的合同期内,面对政府非理性干预、不作为、换届等造成的不诚信等行为,社会资本往往处于弱势地位,法律救济途径也不顺畅。尤其是经济下行情况下,社会资本更担心地方财政捉襟见肘之时的诚信或支付能力。

对政府而言,推广PPP不是甩包袱,也存在潜在风险。政府是公共服务的最终责任人,也是剩余风险承担者。PPP项目合同存在各种或有、隐性责任或债务,还存在各种推定的、道义上的责任。一旦风险显性化,就直接转化为政府支出责任、直接债务。很多情况下,政府各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价,或者缺乏有效的监管,必然引发中长期沉重的财政负担或社会风险。

应谨防PPP潜在风险,否则数年后可能造成严重的债务问题、较大范围违约、公共服务质量不高等问题。PPP项目成功率与地方政府治理能力紧密相关,其重点是设计合理的交易结构、吸引高水平的投资方、形成紧密的合作关系。政府应树立契约精神、市场观念,更注重公平参与、平等协商、绩效评估和结果导向。同时,积极审慎识别和动态公平分配项目风险,各风险应由具有最佳管控能力和管控成本最低的参与方承担,并建立重新谈判触发机制和公平有效原则。

PPP顺利推进应消除社会资本疑虑、财政机会主义,须强化治理机制、能力提升。PPP关键是通过恰当的治理机制,落实风险分担机制、充分挖掘PPP 效率,从而使政府能够通过分享效率“红利”实现降低长期债务目标。地方政府不应急功近利,而应充分考虑PPP适用性、物有所值及风险性,规范有序推进PPP。

PPP的规范有序推进

PPP是一把“双刃剑”,对地方治理能力与财政风险提出了巨大挑战。PPP发展需要牢固的政策基础、长期的政治承诺以及稳定、可预期的法律和监管框架。当前应抓住改革时间窗口推进结构性改革,及PPP相关配套改革。重点是体制层面重塑中央地方财政关系、政府与市场关系,完善政绩考核、绩效管理和问责制度。继续扩大地方债规模,适度加大政策性金融力度,同时,积极稳妥推广PPP。当前推广PPP需要做好顶层设计、制度完善,构建合理的风险分担、有效的激励相容机制。

中央层面应加快建立统一的PPP立法、管理机构,健全制度体系,强化全过程监管。政府特许经营与PPP并不是同一概念,二者有较大交叉,但PPP的范畴更广。按照“法律规范、政策保障、操作指引”三位一体思路推进制度构建,尽快推进PPP立法,项目土地、预算管理、税收优惠、资产管理等政策亟需进一步细化完善,操作指南、行业合同等需进一步细化。有扶有控、分层分类推进PPP,适当规范、弹性约定运作方式和交易结构。所有PPP项目统一纳入信息平台,进行全过程监管,及时指导、纠偏。

同时,地方政府应转变意识、提升能力,并建立政府违约救济机制。强化政府法治与契约意识,加强实操的培训、指导。政府应建立公众参与决策和监管机制,严格把控“利益分配、风险分担、政府监督”三个环节,依法合规、重诺履约。对于政府违约可考虑法律救济,尤其是建立上级政府干预、救济机制或担保、保险制度。

此外,加大财税政策优惠和金融支持力度,在资金渠道、增信、证券化、金融创新上给予支持。鼓励发展综合性PPP等新业态,扶持各类运营商,助力“走出去”。

作者单位:中国青年政治学院经济管理学院

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