扶贫开发的贵州探索、问题及对策

“贵州精准扶贫问题研究”课题组



扶贫开发的贵州探索、问题及对策

“贵州精准扶贫问题研究”课题组

习近平总书记指出：“全面建成小康社会最艰巨最繁重的任务在农村，特别是在贫困地区。”贵州省农村贫困面最大、贫困程度最深、贫困人口最多，这就意味着“全面建成小康社会”的任务最重，挑战最大。面对严峻的挑战，各级党委、政府及扶贫部门紧紧围绕国家战略部署，结合贵州实际，积极探索，攻坚克难，取得了巨大成效。站在新的历史起点，系统总结贵州扶贫开发的经验，全面梳理当前扶贫工作存在的问题，并针对问题提出相关对策建议，对更好地推进贵州省新时期的扶贫开发工作具有重要意义。

扶贫开发的“贵州模式”

费孝通先生认为，模式是“一定地区，一定历史条件下，具有特色的发展路子”。贵州的扶贫开发工作，在省委、省政府的高度重视下：全省一盘棋，大家齐上阵；突出重点，精准发力；系统谋划，综合施策，走出了一条“具有特色的发展路子”。这条路子就是“三精准四提高”，是扶贫开发的“贵州模式”。

1.“三精准”对贫困进行“靶向治疗”

一是精准识别。通过安排专项资金、优化制度设置、提高民众参与、加强跟踪监督等方式把贫困群体精准识别出来。二是精准帮扶。在精准识别贫困户的基础上，从因灾、因病、因学、缺技术、缺劳力、缺发展资金等方面对贫困户的致贫原因进行梳理分类，再根据致贫原因分类施策，制定差别化的帮扶措施，集中各方面力量予以综合扶持。三是精准管理。按照返贫即入、脱贫即出的原则，建立动态监测机制；另外，在项目安排、资金管理等方面全程监管，实现扶贫帮困的精准化。

2.“四提高”系统推进扶贫攻坚工作

以“三精准”为目标追求和总体原则，避免了“用手榴弹炸跳蚤”的扶贫弊端，提高扶贫资源对贫困对象的瞄准精度。同时，遵循系统思维，通过“提高制度效力、提高区域动力、提高资源合力、提高发展能力”这“四提高”统筹推进扶贫攻坚，确保扶贫工作取得实实在在的成效。一是提高制度效力。以不断优化顶层设计为抓手创新体制机制，大胆破除各种制度藩篱，提高扶贫开发的制度效力。如明确扶贫开发的总体思路；改进贫困县考核与约束机制；创新扶贫项目管理机制；建立“减贫摘帽”激励机制等。二是提高区域动力。如通过积极制定战略规划；扎实推进片区扶贫攻坚；紧紧抓好产业发展；稳步推进生态移民等方式，以提高区域发展动力来推动贫困群众的整体脱贫。三是提高资源合力。积极创新方式，整合扶贫资金、人力资源和社会资源，集中各类扶贫资源实现对贫困地区的综合扶持。四是提高发展能力。通过大力实施各类能力提升工程，提高劳动力素质；积极提高群众产业发展能力，让贫困户通过产业发展脱贫致富；注重发挥贫困户的主观能动性和发展决策权，提高贫困户的参与能力；发挥市场的基础性作用，让各类新型农业经营主体带领农户闯市场，提高贫困户的市场能力。

贵州扶贫开发面临的问题

扶贫开发的“贵州模式”，引领贵州广大贫困群众向“同步小康”阔步前行。但是，贵州省贫困形势依然严峻、扶贫任务依然艰巨、体制机制依然需要进一步创新。这些问题具体表现为“9个并存”。

1.贫困面大与贫困程度深并存

一是贫困面大。截至2015年底，全省仍有493万贫困人口，是全国贫困人口最多的省份。二是贫困程度深。特别是分布在几山（麻山、瑶山、月亮山、雷公山、乌蒙山、大娄山）的少数民族生活还很困难，有的甚至还没解决基本的温饱问题，住房条件恶劣。

2.贫困户能力弱与劳动力空心化并存

一是贫困人口发展的内生动力不足。全省493万贫困人口中，文盲、半文盲人口，约占总贫困人口的20%左右。贫困人口“等、靠、要”思想严重，自我造血功能弱。二是扶贫项目缺乏劳动力支撑。青壮年劳动力大量流入城市后，产业发展和基础设施建设缺乏优质劳动力支撑。

3.基础设施欠账大与底数不清并存

一是基础设施欠账大。贫困地区交通、水利等基础设施落后，农业生产条件较差，难以支撑扶贫开发项目的实施，产业发展受限。二是对基础设施欠账情况底数不清。对贫困地区的基础设施欠账情况缺乏科学权威的统计数据，党委政府在制定规划，安排资金时缺乏基础数据的支撑。

4.精准识别程序繁琐与结果偏离并存

一是识别程序繁琐，管理复杂。体现在对贫困人口识别程序的规定和识别结果的登记上。如对一个贫困户的登记信息指标有100多个，太过详细，一些信息实际用处不大。二是贫困人口识别的“指标分配法”容易导致识别瞄准对象目标偏离。当前精准识别工作的一个原则是坚持贫困人口规模控制、自上而下层层分配指标，这种识别方式容易产生诸多问题：第一，容易出现“凑数贫困户”；第二，真正的贫困户不能被识别；第三，容易引起社会矛盾。

5.扶贫资金少与使用效率低并存

一是资金投入总量不足。贫困面大，政府财力有限，导致扶贫资金分摊到各县后总量不足。二是资金使用效率低。第一，在一定范围内存在扶贫形象工程。第二，资金投入分散，难以产生综合效益。

6.资金配套难与到位不及时并存

一是资金配套难。几乎所有贫困县都反映其财政根本拿不出钱来配套扶贫项目，专项资金下拨后，由于没有配套资金，使得扶贫项目达不到预期效果。二是财政贴息配套资金到位不及时。政策规定，各级财政扶贫资金可以用于小额贷款贴息，但没有一个明确的操作规程，贴息配套资金迟迟不能到位，影响银行发放扶贫贷款资金的积极性。

7.贫困群体物质生活差与公共服务少并存

一是物质生活差。如部分贫困群体住的还是传统的杈杈房、茅草房，甚至，还存在人畜混居的现象。二是公共服务少。对贫困户而言，除了物质生活差，养老问题突出、精神文化空虚、子女教育问题重重等公共服务不足导致的“养老贫困、精神贫困、教育贫困”等问题比较严重。

8.扶贫机构断层与人才作用发挥不平衡并存

一是机构断层。主要表现为乡镇扶贫机构断层、人员断层等问题。二是扶贫队伍作用发挥不平衡。基层组织、驻村干部能力强的地方，扶贫工作就做得很扎实。但在不少贫困村，由于基层组织软弱涣散，驻村干部碌碌无为，使扶贫工作见效甚微。

9.治理贫困方式固化与章法杂乱并存

很多地方的扶贫工作，上级要求做什么，下面就落实什么。扶贫工作没有自己的思路和方法，缺乏统一规划，方式固化、章法杂乱。主要表现在如下几个方面：一是打造大项目的意识不强。绝大部分县（市、区）还没有发展大产业、大项目的思维。产业发展什么都搞，结果什么都做不大，农业经营方式传统落后。二是产业项目的培育扶持机制没有建立。很多地区，因没有好的机制作保障，导致项目要么因为还没长大就已夭折；要么由于在市场中没有竞争力而难以壮大；或者因没能带动广大农民致富而成为少部分人的金饭碗。三是没有建立项目培育的人才体系。产业发展缺少科技支撑，产品开发不足，跟不上市场发展的需要；农民技能缺乏，产业发展风险大。四是没有形成产业发展的示范效应。政府自弹自唱，行政主导硬推，农民没有积极性，产业发展困难重重。

深入推进贵州扶贫开发的对策建议

贵州扶贫工作存在的问题，既有严峻形势的客观原因，也有意识和管理落后的主观原因；既有体制不顺的制度原因，也有操作不当的实践原因。要深入推进新时期的扶贫工作，实现全面建成小康路上“不让任何一个人掉队”的宏伟目标，必须着力解决好当前扶贫工作中存在的各种问题，借鉴发挥成功经验，培植后发优势，奋力后发赶超。针对当前扶贫工作存在的问题，我们认为，要有效推进新时期的扶贫开发工作，须实现“9个善于，9个统筹”。

1.善于利用两种资源，统筹推进经济社会整体发展

（1）要善于利用外部资源。贫困面大、贫困程度深是贵州省的客观实际。为了实现贫困地区与全国同步建成小康社会，中央不断加大对贫困地区的支持力度。在此背景下，贵州各级部门需要充分利用好中央给贫困地区的特殊政策，积极对接中央部委，“跑部钱进”，争取更优惠的政策和更多的资金投入；对于发达地区的对口支援，也需要积极对接，做好服务，统筹资源，发挥对口帮扶的最大效益。

（2）要善于发掘内部资源。贫困地区要善于培植后发优势，在增强内生动力中实现后发赶超，脱贫致富。对贵州而言，一要发挥好比较优势。如在大数据信息产业、大健康医药产业、现代山地特色高效农业、文化旅游业、新型建筑建材业等现代新兴产业发展上抢占先机，实现 “先飞”，赢得主动。二要全面深化改革。以开放倒逼改革、以开放促进开发、以开放支撑发展。特别要注意提高政府行政效能，在优化发展环境中培植后发优势，在培植后发优势中推进扶贫开发。

2.善于实现群众“两有”，统筹增强贫困群众造血功能

（1）要让贫困群众“有志”。习近平总书记在宁德工作时指出：“摆脱贫困首要意义并不是物质上的脱贫，而是在于摆脱意识和思路的贫困”，“扶贫先要扶志，要从思想上淡化贫困意识”。让贫困群众“有志”。一要加强宣传教育。多向群众宣讲国家扶贫开发的好政策，让群众看到国家的决心，看到自己的希望，重新燃起脱贫致富的勇气和决心。二要增强主体意识。改变扶贫资源供给的决策程序，建立贫困户资源需求表达机制，让农民参与到各种扶贫开发的项目中来，表达意见，发挥才智，在项目参与中增强信心、提高技能、树立志气。

（2）要让贫困群众“有智”。扶贫的关键在于提高贫困群众的技能水平。从某种程度上说，贫困是技能上的贫困。提高贫困群众的技能水平，让其“有智”，须从如下几个方面着手。一要注意解决目前各种培训计划存在的问题。目前政府主导的各种培训计划存在诸多问题。可组织第三方对各个培训项目的效果进行系统评估，解决存在的问题，使培训“能落实，有成效”。二要加强职业技能教育。习近平总书记曾指出：“要加大对农村地区、民族地区、贫困地区职业教育支持力度，努力让每个人都有人生出彩的机会。”职业教育的发展，除了政府一以贯之地加强支持外，必须推进职业教育的培养方案、教学计划、课程安排、教材内容等面向市场、面向企业，要让职业教育“接地气”。三要创新对农民教育培训的载体。如遵义市目前在村落内开设农民夜校就是一种很好的探索，可考虑在全省范围内推广。

3.善于摸清贫困家底，统筹推进基础设施和项目建设

（1）要摸清需建设的基础设施。在全省范围内开展一次基础设施“欠账普查”。进一步摸清交通、水利等基础设施的现状，找出存在的差距。

（2）要不断加大对贫困地区的基础设施建设。在摸清基础设施欠账情况的基础上，统筹谋划好项目和资金来源，推进贫困地区的基础设施建设。通过基础设施条件的改善，实现资源的有效开发，破解“富饶的贫困”这一千年困局，释放资源能量。

4.善于优化识贫程序，统筹推进精准识别和管理工作

按照习近平总书记指出的“扶贫开发贵在精准，重在精准，成败之举在于精准”的要求，优化贫困人口识别的制度设计，统筹推进精准识别和管理工作。一要开展自下而上的贫困群众参与式识别工作。在国家现有自上而下测算贫困人口规模的基础上，同时采取自下而上的贫困群体识别参与制度，修正和确定贫困人口的规模，让所有贫困人口都能被识别和确定；另一方面，加强对非贫困片区贫困户的识别，让所有贫困户都能享受到政府的扶持。二要实行动态的贫困人口申报和退出制度。贫困人口的识别应该是开放的，对于没有被识别纳入档案管理的新贫困户，采取个人申报、村民委员会评议、乡镇审议、县级备案的方式，对其重新识别，并把其纳入扶贫计划。对于已经脱贫的贫困户，要切实落实退出机制。三要完善贫困状况监督举报机制。对于被识别出并纳入贫困档案管理的贫困户，要在村落内部张榜公布，接受群众监督。如果不符合贫困条件或已经脱贫的，通过群众举报，要及时退出。同时建立贫困人口识别责任机制，对“优亲厚友”等不公平现象要追究责任。四要积极创新贫困人口识别方式。对于已经比较成熟的贫困人口识别“四看法”，可进行推广。同时鼓励各地积极创新，瞄准贫困群体，提高“靶向治疗”的精度。五要加强扶贫开发的后期管理与评估。建立精准扶贫跟踪机制，加强对扶贫绩效的监测。分类整理返贫的共性和个性问题，及时制定措施巩固扶贫成果。

5.善于用好扶贫资源，统筹提高扶贫开发的效率

一要改变扶贫部门“单打独斗”的扶贫格局。建立扶贫部门主导，其他相关职能部门高效联动的综合扶贫机制，形成统筹使用扶贫发展资源的综合扶贫格局，提升扶贫攻坚工作的综合效益。同时建立扶贫工作各负其责的责任追究机制，问题出在哪个环节，就追究相关责任部门的责任。二要建立扶贫项目资金整合机制。着力形成以国家财政扶贫资金为主，相关行业部门资源和社会力量为辅的扶贫资金投入体系。整合各项涉农资金，形成合力，不断提高扶贫资金使用效率。三要建立健全部门间协调议事制度。涉农、涉扶贫相关部门在资金分配、项目安排、项目检查验收等各个环节加强协调，防止多头申报，重复投资。四要优化扶贫干部政绩评价机制。加强监管，建立贫困户评议官员政绩的考核体系，杜绝形象工程。同时建立精准帮扶的过失追究制和公众监督举报制度，确保精准帮扶的公开透明和科学有效，使帮扶资源的提供符合贫困户需求。五要继续构建大扶贫格局。充分发挥东西协作对口帮扶、中直单位对口帮扶、企业扶贫等社会扶贫的力量。不断优化社会扶贫爱心平台建设，拓展平台功能，丰富平台内容，把社会扶贫资源与扶贫需求联结起来。

6.善于创新制度设置，统筹提高贫困县扶贫开发能力

一要创新贫困县项目资金配套制度。扶贫项目资金配套制度，看上去似在增加扶贫资金容量，但实际上是县乡政府开展扶贫工作的一道“紧箍咒”。财力有限是我省大部分县乡的客观实际，项目资金配套制，使基层会因没有配套资金而放弃项目的申报实施。因此，要尊重实际，适当降低配套额度，甚至直接取消县乡项目资金的配套。二要对县乡充分授权并加强资金监管。建立项目资金使用情况定期汇报和跟踪监管制度，加强对违规行为的惩处力度；探索建立第三方全程监督机制；完善报账制度、严格报账程序、规范报账明细等。三要强化制度执行。提高扶贫政策的公众知晓率，建立制度执行情况监督举报机制。已经下发的制度，坚决执行，不要让扶贫优惠政策“停在文件上、说在嘴巴上、落实在会议上”。四要建立项目管理弹性机制。在项目规划设计及项目管理中，应尊重客观实际，建立“市场原则的弹性机制”。即根据市场的波动实施追加资金投入机制，确保项目不会因物资价格上涨后超过预算而无法实施。

7.善于推进社会建设，统筹实现贫困人口全面发展

一要注重解决留守老人的日间照料问题。对农村留守老人开展一次摸底调查，加强对留守老人的跟踪服务。实施“农村留守老人关爱工程”，在生活、就医、出行、娱乐等方面给予关爱。推动各村组成立农村老年人协会，提高留守老人的相互照料水平。加强农村养老院建设，提高政府公共服务水平。二要注重解决留守儿童的教育发展问题。按照“创新机制带出去、创造条件回来陪、多方合力齐关爱”的总体思路，系统推进留守儿童问题的解决。一方面尽量减少留守儿童数量；另一方面，加强学校、社会、家庭的协调联动，共同关爱留守儿童。三要全面加强农村公共服务基础设施建设。优化农村教育、就医等条件，增强农民的抗风险能力，避免农民因学、因病致贫。加强农村文化建设，提高贫困群众的精神文化生活水平和农民间守望相助的社会基础。

8.善于发挥人才优势，统筹推进扶贫队伍建设

一要夯实基层组织，强化“三支队伍”建设。按照习近平总书记提出的“要把扶贫开发同基层组织建设有机结合起来，抓好以村党组织为核心的村级组织配套建设”的要求，强化乡镇党委书记、村支部书记、农村致富带头人“三支队伍”建设。建立和完善基层干部选拔任用机制，增强基层组织的战斗堡垒作用；建立和完善教育培训机制，提升村干部整体素质；建立和完善管理考核机制，提高村干部科学决策能力；建立和完善后备队伍培养机制，培养一批新农村建设带头人。通过提高待遇、提供晋升空间等方式激励基层干部干事创业的积极性和热情。同时加强对“群众身边的腐败”的检查监督力度。二要加强乡镇扶贫机构建设。可整合乡镇民政所（社会服务中心）和扶贫机构的力量，建立综合的乡镇扶贫办。这样既可整合基层干部力量集中开展扶贫，又可实现基层贫困对象的有效管理和“两项制度”的有效衔接。三要完善干部驻村工作机制，发挥驻村干部作用。改变以“考勤”和“记账”为主的考核方式，将实际帮扶内容、帮扶效果、群众满意度等纳入考核，以取得实效为基准作为驻村干部的评判依据，避免驻村工作走过场。

建立驻村干部与相关职能部门的联系协调机制，以制度的形式帮助驻村干部协调部门资源。

9.善于把握扶贫规律，系统推进扶贫开发项目建设

一要找准一个项目。各县要有发展大项目的意识，要致力于建立“一县一品”的产业体系。“一县一品”的选择，必须考虑当地实际、产业发展基础和市场前景等因素。选准了一个产业， 就集中打造，做大做强。二要建活一套机制。在项目引导扶持机制、产业链条培育机制和农民利益分享机制等方面，围绕一个产业做足文章。把各种资源引导到核心产业的发展上来，增强产业培育的综合能力；着力培育产业链条，拓展产业发展的利润空间，增强产业发展的市场竞争能力；完善利益链接机制，让农民能分享产业发展的利益，提高农民参与产业发展的积极性。三要培养一批人才。建立科学合理的技能培训体系，培养一批掌握主导产业发展技术和管理能力的新型农民。同时，建立产业研发体系，增强产业发展的科技支撑能力。四要形成示范效应。引导农民自觉参与主导产业的发展，形成广大农民围绕一个产业做，心往一处想，劲往一处使的产业发展格局。

（本报告是贵州省社会科学院2015年度院省合作项目“贵州精准扶贫问题研究”的最终成果；课题组组长：索晓霞；执行组长：高刚；课题组成员：李华红、许峰、陈昊毅）

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