吴江区撤乡并镇后的镇管理体制改革探索

● 高继红

吴江区撤乡并镇后的镇管理体制改革探索

● 高继红

乡镇撤并是城镇化进程的一个必经过程。2000年，苏州市吴江区就开始启动乡镇撤并改革。经过五轮的调整，吴江区所辖乡镇由原先的23个撤并到8个。随着经济和社会的快速发展，外来人口增多，人口老龄化问题凸显，社会管理、民生事业需求不断增加，镇政府如何有效、高效地开展镇域经济社会管理和服务，确保经济社会持续平稳协调发展，需要深入研究、不断探索。

目前，吴江区对撤并镇的管理主要为镇政府统筹、办事处驻点协调配合，办事处作为镇政府的延伸触角，承担社会事业管理、民生事业服务职能。吴江区尝试进一步明确镇办事处的权责，理顺其与镇政府、村（社区）的关系，为撤并镇的进一步发展提供制度性路径。

一、吴江区撤并镇办事处的基本情况

吴江区目前8个区（镇）共下辖17个办事处，作为镇政府的派出机构。其中，中心镇办事处5个，分别为芦墟办事处、松陵办事处、桃源办事处、震泽办事处和平望办事处；被撤并镇办事处11个，分别为金家坝办事处、北厍办事处、横扇办事处、八坼办事处、菀坪办事处、庙港办事处、青云办事处、铜罗办事处、八都办事处、梅堰办事处、屯村办事处；另有黎里古镇保护开发管理委员会，与黎里办事处合署办公。从管辖范围来看，区域面积最大的为69平方公里（屯村办事处），最小的为29.2平方公里（铜罗办事处）；辖区内居住人口最多的5.51万人（黎里办事处），最少的3.13万人（八都办事处）。

2008年乡镇机构改革时，区委、区政府文件明确办事处为镇政府的派出机构，负责集镇和社区居民管理工作，具体为镇和村（社区）的宣传、党建、民政、计划生育、司法、综治、市容市貌、环境卫生、村（居）民管理、再就业、低保申报、企业退休人员社会化管理等。

从实际运行情况看，办事处大致为三类。

第一类：有一定的组织架构，基本承担建制镇职能。汾湖高新区（黎里镇）下属的办事处是代表。办事处内设多个科室，如黎里古镇保护开发管理委员会内设7个科室，芦墟、北厍、金家坝办事处各内设4个科室，履行对集镇及村的行政管理、公共服务职能。办事处拥有较大的权限。在人事方面，享有村（社区）干部任免的提名权，组织村（社区）工作人员招录；在财政方面，建立了相对独立的财政运行体系，办事处按照需要分类编制年度预算，扎口上报高新区管委会决定。而且，辖区内划定的工业企业以2012年度标准为基数，上缴税收增量部分地方留成的50%作为经济服务经费，由办事处调配使用；在综合管理方面，组织开展辖区内各村的“三农”工作，为辖区规模以下企业提供相关服务，负责辖区内的城市管理和环卫工作，并对城管中队、环卫中队人员配备和日常考核进行管理。

第二类：职能弱化，与社区工作高度重合。这类办事处分为两种情况。一种主要为镇区面积比较小的被撤并镇，如八都、铜罗、庙港等办事处，一般只下辖1-2个社区，办事处行政管理和公共服务的职能相对弱化，很多职能由镇政府相关业务部门直接履行。因此，日常工作重点是社区服务，组织开展社区活动，调解社区一般纠纷等。这类办事处职能逐渐与社区重合。另一种特指盛泽镇。盛泽镇2012年强镇扩权管理体制改革之后，下设的办事处全部撤销，其职能由镇（区）内设的2室8局承担，人员由镇人民政府统一调配。有关服务事务由村和社区承担。

第三类：办事处承担一定工作，镇政府派员驻点。

如太湖新城（松陵镇）的下辖办事处。松陵镇是吴江区的城关镇，相比较而言，城市化程度最高，下辖的社区最多，松陵镇办事处的主要力量都放在社区管理和服务上。横扇、菀坪、八坼办事处距离镇区较远，办事处并未承担建制镇的职能，而是采取建立便民服务大厅，由太湖新城（松陵镇）管委会各职能部门派员驻点的方式，不仅提高了公共服务提供能力，也方便当地群众办事。派驻人员接受办事处、管委会职能部门的双重领导。

二、撤并镇办事处管理体制存在的问题

一是功能定位不够清晰。办事处应主要承担村（社区）的宣传、民政、综合治理等管理服务工作。但从实际看，办事处基本与社区工作重合，变成一个“大社区”，或者过多承担着镇政府工作，变成一个“小政府”。这样，办事处承担职责差别很大，增加了统筹管理的难度。

二是管理体制不顺畅。由于办事处仅下辖1-2个社区，行政管理服务职能相继转移到了中心镇区，镇政府将工作任务交给办事处后，由于职能部门与办事处之间没有隶属关系，在实际工作中往往又会出现协调不畅的情况。另外，还有大量农村事务直接由镇政府职能部门管辖，对涉及到村和社区的事务，办事处协调能力十分有限，导致居民对办事处的认同度不高。

三是公共服务不快捷。有些办事处的权力有限，为居民提供的服务不能一次性办结，还需要到镇办理，尤其是非中心镇的办事处辖区内，在经多部门审批后，时间周期拉长，办事成本增加，群众满意度下降。此外，办事处在参与当地社会管理活动中往往处于“看得见、管不着”的尴尬地位，如对于辖区内公用设施的建设、维护，由于办事处既无财权也无管理权，接到居民投诉后办事处往往无法即时反应，需要进一步反馈到镇政府职能部门，由相关职能部门组织建设、维护，导致修缮时间拖沓，居民对政府办事效率的满意度下降。

三、完善撤并镇办事处管理体制的思考

一是加强社区居民委员会建设。社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，但在当前的环境下，其依然具有一定的行政管理色彩，作为最基础的社会管理组织，是撤并镇办事处管理模式为主的重要补充。目前，许多撤并镇的社区居委会办公场所、设备比较陈旧，人员流动性大，社区工作、活动的开展受基础条件的掣肘较大，因此建议加强社区居委会的基础建设，改善社区办公环境，配强社区工作人员，适当提高薪酬待遇，减少人才流失。在经费方面，可以通过政府购买服务的方式，将部分政府服务交由社区居委会承担，解决社区居委会部分自有资金来源问题，同时政府也将行政服务进一步深入了基层。加强社区志愿者队伍建设，发挥社区居民的作用，开展治安巡防、文体活动、爱心互助等活动，提高居民对社区建设管理的参与度。

二是推进公共服务标准化建设。办事处的职能定位，要立足于满足当地群众的需求，提升提供优质公共服务的能力。要为居民提供便捷的政务服务，就要将服务力量下沉到基层；要为居民提供高效的政务服务，服务机构就要扁平化。综合以上两个目标，被撤并镇的公共服务建设，需要从更高层面予以统筹考虑。一方面，在办事处建立政务服务分中心，作为区政务服务管理办公室的派出机构。另一方面，剥离镇级政务服务职能，办事处的政务服务分中心直接隶属于区政务服务管理办公室，相关业务不再交由镇政府初审。办事处政务服务分中心的人员可由政府部门、镇抽调解决，由区政务服务办统一管理，方便群众就近办事。办事处的政务服务分中心按照服务标准化要求，能审批的当场审批，不能审批的充分利用网络信息手段，实现网上流转、审批，让数据跑路，让群众在家门口就把事情办结。

三是提升撤并镇办事处的综合实力。经过多年的发展，撤并镇的经济、社会环境已经发生了很大的变化，办事处的职能已经无法适应现实发展。可分为两种情况：镇政府所在地的办事处，其机构可以进一步缩小，甚至撤销，相应职能由镇政府的职能部门承担；远离中心镇区的办事处，应进一步配强机构、人员、经费，提高社会管理能力，提升公共服务水平。一方面，加强办事处综合行政管理能力。办事处承担区域内的部分社会管理、巡查工作，统筹片区和网格设置，直接负责网格化管理人员的考核。另一方面，增加统筹协调职能，明确管辖范围。办事处立足于镇区社区，提供公共服务应辐射整个撤并镇，即将村、社区一并纳入。此外，完善办事处的机构设置。

明确办事处的财力保障。建议按照辖区范围、人口基数、工作职能、人员配备和各项社会事业建设需要，每年制定预算，建立相对独立的财政运行体系，预算内审批权各镇政府应下放给办事处，确保办事处各项民生事业的正常开展，为辖区内社会管理、市政公用设施和公共服务设施的维修养护和配套建设提供稳定而持续的财力支持。

（作者系苏州市吴江区编办主任）