村民自治制度在广东实践的历史考察及经验

○徐留金

村民自治制度在广东实践的历史考察及经验

○徐留金

改革开放以来，广东省的村民自治制度经历了曲折的发展历程，从最初的区公所到1989年开始实行村民自治，虽然比全国实行村民自治制度晚了10年，但是广东的村民自治起点高，在“四个民主”方面具有自己的创新，既坚持中央的规定，又有自己的特色。

一、广东村民自治制度的发展历程

广东的村民自治制度起步较晚，经历了一个不断发展的过程。20世纪80年代初期，农村家庭联产承包责任制在全国推行，广东省在人民公社的基础上设立区公所，在原生产大队的基础上设立小乡镇。1986年，广东省撤销区公所建立乡镇，撤销小乡镇建立村民小组。1987年《中华人民共和国村民委员组织法（试行）》颁布实施后，广东省于1988年6月发布了《关于认真贯彻执行〈中华人民共和国村民委员组织法〉的意见》并进行第一次村级民主选举试点，产生村民委员会，但村民自治制度整体上还没有建立起来，只是挂了一个“村民委员会”的牌子。1989年，广东省在分析了广东农村社会发展实际需要的基础上，在全省范围内（除广州、深圳外）将村民委员会改为管理区办事处作为乡镇政府的派出机构，同时，将村民小组改为委员会，由村民选举村主任（一般称村长或小村长）。这就是颇具广东特色的农村管理区办事处体制。

1998年，九届全国人大常委会总结实践经验颁布了修改后的《中华人民共和国村民委员会组织法》，完善了村民自治的法律，对农村基层民主的发展产生了积极影响，为全国尚未实行村民自治的省份提供了具体的村民自治民主规则和程序。《村委会组织法》的颁布实施，推动我国村民自治迈进一个全新的历史发展时期。广东省政府于1998年作出决定，撤销农村管理区办事处，在部分城市采用试点的方式设立村民委员会，至1999年初，村民自治制度逐步在全省农村统一实行起来。广东省理顺了农村基层管理体制的改革，变革的基本内容就是在全省范围内撤销农村管理区，村民委员会通过民主选举产生，“村官”由村民直接民主选举产生，改变了过去任命制的制度。广东省村民自治制度的具体改革措施是：村委会成员必须由村民直接选举产生；村里的重大事情要由村民会议、村民代表会议或户代表会议讨论通过；村务公开，村务每年至少公布两次，财务每月公布一次；在村委会换届选举前，进行离任审计，审计结果必须张榜公布。这些制度的推行，从根本上改变了镇与村、党支部与村委会、乡村干部与村民群众的关系。

农村管理区体制的变革，导致了基层治理结构的变化。撤销管理区、建立村委会，是农村政治体制改革的一项重要内容，是推进农村基层民主政治建设的重大举措，迅速改变了广东省村民自治的落后状况，实现了农村基层治理方式的根本性转变。至2008年上半年，广东制订了《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》、《广东省村民委员会选举办法》、《广东省村务公开条例》等法律法规，顺利完成了四届村委会民主选举，建立了村党支部领导下的村务运作机制，以村民自治为核心的农村基层民主建设得到了良性的发展。

二、广东村民自治制度的实践及创新

中国农村村民自治制度的核心内容是“四个民主”，即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。“四个民主”是国家倡导和推进农村基层民主的基本制度框架。

（一）民主选举：从政治象征走向自主参与

村民自治中首要的重要环节是民主选举，村民自治的质量直接受民主选举的影响，民主选举中“民主”的程度越高，村民自治制度就运行得越好。目前，广东各地已普遍建立了民主选举的村民自治制度。广东的村民民主选举有以下五个特点：一是实行“两推一选”和“二选联动”；二是实行中心选举会场混合投票与以村民小组为单位投票相结合；三是有正式候选人选举与无正式候选人选举相结合；四是提倡候选人发表治村演说；五是借鉴国际经验，在国内率先推行选举员观察制度。民主选举在广东的实践表明，它是合理解决农村公共权力分配的最佳制度安排，在公平、公开和公正的民主选举中，权力角逐者获得了在阳光法则下竞争的可靠保障，最大程度地减少了任人唯亲、裙带关系和凭借不正当手段夺取农村公共权力的可能性。村民民主选举更多的是把那些思想素质好、办事能力强、文化程度高、群众威信广、身体年龄壮的农村优秀分子选举出来，村民选出了自己信任的当家人，这是民主选举的主流。

（二）民主决策：从少数人说了算到多元主体互动

农村村民自治的核心是民主决策。民主决策是指在农村凡涉及村民利益的问题都必须由村民参与决定的制度。在实行村民自治以来，广东农村地区广泛建立了以村民为主体的民主决策制度。对于涉及村里的重大决定，主要是通过召集村民会议、村民代表会议、村民议政小组等形式决定。村民会议是农村最高决策机关。在一般事务决策和重大事项决策方案的形成过程中，党支部同村委会必须民主协商、集体讨论，反对少数人和个人说了算。在广东农村民主决策的实践中，还有一些地方在涉及农民生产经营与产业结构调整的重大决策上引入了决策听证会的形式。

（三）民主管理：从行政强制转向协商合作

村民自治管理制度的实行，出现了多元民主管理主体和多样化的民主管理方式，使得广东各地的农村自治工作突出强调了村民民主管理的主体作用。过去对农村事务的单一的党政组织管理主体转变为多样化的管理者，即出现了包括村民、党支部、村民委员会、村民小组以及各种农民合作组织在内的管理主体，管理权的行使由集权模式转向分权模式。从实行民主管理的方式来看，广东大多数农村主要通过实行村务公开、财务管理民主化、对村民委员会的民主评议等形式，实现了民主管理。

（四）民主监督：从纸上权力变成实际行动

村民自治制度实施以后，广东农村民主监督的主要实现形式表现在四个方面：一是通过村务公开包括设置村务公开栏、确立村务公开日、民主评议会、设立村务监督箱、确定村民议政等形式，直接监督村民自治管理组织干部的管理行为。二是通过村民民主理财小组的积极活动，包括财务审查与帐目清理等有效活动实行积极的民主监督。三是通过实行工作过失追究制度和村民罢免制度实现监督。四是通过推行民主评议村干部制度、健全村干部离任审计制度等方式实行民主监督。村民民主监督权的行使，对于制约村干部的用权行为起到了富有成效的作用，同时，也对制约村干部的用权行为和遏制农村干部的贪污腐化行为起到积极作用。

三、广东村民自治制度发展的经验总结

（一）选举观察制的普遍运用

早前广东各地村委会选举中的不良现象主要是“贿选”普遍、乡镇政府违规包办村委会换届选举、宗族势力干涉选举、选票不严格等。为了维护村委会选举活动的公正合法，广东在2002年第二届换届选举中就引进了国际社会的选举观察制，适应广东村民自治制度的发展。在历届的村委会换届选举中，选举观察制的推行促进了选举工作的顺利进行，取得了良好的成效。选举观察制度，得到了来自广东中山大学、华南师范大学、研究“三农”问题及农村基层民主的专家学者的推动，并且得到广东省、市、区政府积极响应。选举观察员制度在广东省迅速得到推广，保证了村委会选举公开透明。

广东农村选举观察员主要从具有一定法律知识和政治素质的人大代表、政协委员、退休干部、专家学者、在校研究生中选聘。省、市民政部门聘任选举观察员，并且颁发聘书，在规定的时期内对选举观察员进行村民自治相关的知识培训，让他们掌握村民委员会选举的法律法规，认真完成选举观察报告和纠正选举中遇到的各种问题。广东省各级财政和民政厅为选举观察活动申请经费，对选举观察员的交通和食宿进行补贴,保障选举观察活动顺利进行。广东的选举观察制取得了良好的成效，许多观察员能做好选举记录，能发现村委会选举中出现的问题并提出完善的建议，将选举信息结果反馈到民政部门，维护了村委会选举工作的公平正义，选民能平等地投属于自己的选票，积极参与村务管理，选举舞弊行为渐渐减少。

（二）加强农村基层党组织的领导核心作用

乡镇党委是中国共产党在农村的重要基层组织，在村民自治活动中，它要发挥领导核心作用。改革开放以来，广东农村自治取得的成就与加强农村基层党组织的领导核心作用建设是分不开的，要不断完善党支部角色。

首先，党组织建议权在村委会选举中的正确行使。广东农村村民自治中，乡镇政府党组织在不能够直接按照自己的意图任命村委会成员的情况下，通过在村级选举中提出建议名单，行使建议权。乡镇党委行使建议权的实质就是把党的领导同支持和保障开展村民自治活动、直接行使民主权利有机结合起来，既维护党的领导地位，又尊重广大农民当家作主的民主权利。从这一点来看，在村级选举中党组织建议权的行使同村民自治的法律精神是一致的。《广东省村民委员会选举办法实施细则》规定：“乡镇党委在村民选举委员会召开提名会议前，应根据考察和民意调查的情况，提出新一届村委会成员的候选人建议意见，交村民选举委员会。村民选举委员会应将乡镇党委的建议意见张榜公布或者印发给村民，并且在一定范围内作说明。”广东在正确运用党组织的建议权的经验，是将乡镇党委的建议权视为一种选择性权力，有利于使乡镇党委在村级选举过程中始终保持超脱的地位，不必在整个村级选举过程中付出过高的成本。同时，这种建议权也是象征性的权力，它一方面体现党的领导地位，党对村级选举要定原则、定方向，另一方面又表明党组织不是一般的选举机构，不必具体负责包办选举机构的工作事务。

其次，加强地方立法和配套政策法规建设。由中共广东省委办公厅、省人民政府办公厅联合制定颁布的《广东省村务管理办法（试行）》，将实行村民自治制度以后农村党支部同乡镇党委的关系、农村党支部的地位、党支部同各种村级组织的关系、村务管理的原则、村务管理的具体方法、村务管理人员的教育管理、“两委”会议与工作制度进行了明确细致的规定，这一办法对目前政务与村务执行、党支部的地位作用以及“两委”工作关系与权限边界划分等重大问题提出了具体解决办法，有许多创新之处。

再次，建立农村后备干部培养制度，包括农村党支部书记和村委会主任的培养。从培养的主要方式来看，包括集中在党校或农校培训、聘请专家学者进行专题讲座和聘请有经验的领导讲课等形式。从培训的内容来看，主要包括：党的路线方针政策教育，国家有关法律法规教育，广东农业、农村和农民问题专题研究与探讨，村民自治制度建设问题，乡镇党委建设问题，农村党支部建设问题等等。通过一系列培训和学习教育活动，提高了农村基层干部的思想政治素质，促进了观念转变和工作作风、生活作风的转变，重新树立了党支部的良好形象，提高了党支部的威信和号召力、战斗力，健全了农村党的组织和民主生活制度。

（三）行政化治理向村民自治转轨

广东自1998年撤销管理区办事处，建立村民自治制度，虽然比全国实行村民自治制度晚了整整10年的时间，但是广东选择在各个方面来推动从行政化治理向村民自治转轨。首先表现为对于选举活动的高质量运作：精心设计选举方案，按照阶段性工作完成换届选举任务；重视组织对选举的有效领导，各地成立由市委组织部、宣传部组成的选举办公室，成立村委会选举领导小组，为选举工作建立层层的组织保障；各地市委政府重视对本地村委会选举工作的宣传发动，从广度和深度上开展宣传工作；从选民登记、候选人资格、依法公开选举投票几个方面严格按照法律要求组织选举；政府对于村委会选举出来的候选人严格把关，并在政府网上公示。其次是对于选举活动的高标准建制：规定各市的选举工作机构和村民选举委员会的关系是指导关系而不是领导关系；选举过程中增加候选人的回避，避免村委会成员之间有配偶或直属关系；加强各地政府对村委会成员工作的监督。

（作者单位 华南农业大学马克思主义学院）

（责任编辑 周吟吟）