学习《规划纲要》建设修志工作保障体系

张月光

国务院办公厅印发《全国地方志事业发展规划纲要（2015—2020年）》（以下简称《规划纲要》）是方志界又一份具有重大意义的指导性文件，也是全国地方志事业发展的第一部规划性文件，对于确保地方志事业持续健康发展具有重要而深远的意义。地方志、国史、家谱共同成为彰显和传承中华文明的三大载体，连绵不断地编修地方志，是中华民族自古以来特有的优秀文化传统，保存了中华民族精神追求和文明进步，传承了中华民族的历史记忆和文化基因。《规划纲要》明确了地方志工作的发展机遇、指导思想、基本原则、总体目标、主要任务和保障措施。地方志事业正进入一个繁荣发展的新时期。

天津市市级志书第一轮修志记述自建卫至1990年天津历经沧桑巨变历史进程，具有珍贵的历史价值和现实意义。天津市市级志书第二轮修志的时间下限为2010—2012年，全面记述天津在改革开放以来区域内自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。根据天津市二轮修志规划任务要求，从2007年开始到2018年将完成65部天津市级专志编纂工作，总字数预计达到1亿以上。目前，市志已有82%启动编纂，35%完成出版，总体进展良好。我们将通过落实工作责任、明确工作规范、创新工作方式和完善工作规划，按照分年度目标责任制和倒计时推进方法，正在确保高质量按时完成二轮修志任务。

《规划纲要》的颁布与执行，为地方志事业的发展与繁荣提供了历史机遇，我们要紧紧抓住这次千载难逢的机遇，紧密结合工作实际，对照《天津市人民政府办公厅关于进一步加强天津市地方志工作意见》（津政办发【2014】59号）文件，开创天津市地方志工作新局面。回顾编修历程，解读《规划纲要》，有以下三方面认识：

一、依法治志是修志工作的根本保障

1986年12月22日至24日，第一次全国地方志工作会议在北京召开。中共中央政治局委员、国务院副总理万里，中共中央政治局委员胡乔木，中共中央书记处书记邓力群出席会议并讲话。

1996年5月4日至7日，第二次全国地方志工作会议在北京召开。国务院总理李鹏接见了与会代表。中共中央政治局委员、国务委员、中国地方志指导小组组长李铁映到会并讲话，提出了地方志工作“一纳入、五到位”的机制。

2006年5月18日，国务院总理温家宝签署第467号国务院令，公布了《地方志工作条例》。这一自公布之日起施行的条例，仍维持了地方志分为省级、设区的市级、县级三级的规定。同时明确，地方志书、地方综合年鉴为职务作品。由于地方志属于“官修”的信史，不同于个人的自由著述，条例规定：以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，分别由本级人民政府负责地方志工作的机构按照规划组织编纂，其他组织和个人不得编纂。以县级以上行政区域名称冠名的地方志作品的著作权问题，在过去一直没有明确，实践中经常发生争议。地方志是地方志编纂人员按照地方人民政府负责地方志工作的机构的要求编纂的，而且主要利用了上述机构提供的资料、经费和物质技术条件。因此，该条例与著作权法作了衔接，规定以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴为职务作品，依照《中华人民共和国著作权法》第16条第2款的规定，其著作权由组织编纂的负责地方志工作的机构享有，参与编纂的人员享有署名权。《地方志工作条例》颁布地方志工作从此进入了有法可依、有章可循的阶段。我国自隋唐以来，历代都将修志确立为“官修”，修志是“官职”“官责”，并颁布政令对修志进行统一规范。

2014年4月19日，第五次全国地方志工作会议在北京召开。中共中央政治局常委、国务院总理李克强作出重要批示，指出：“地方志是传承中华文明、发掘历史智慧的重要载体，存史、育人、资政，做好编修工作十分重要。五年来，全国广大地方志工作者执著守望、辛勤耕耘，地方志工作成绩斐然，这项事业呈现良好发展势头。谨向同志们致以诚挚问候！修志问道，以启未来。希望你们继续秉持崇高信念，以更加饱满的热情、以求真存实的作风进一步做好地方志编纂、管理和开发利用工作，为弘扬优秀传统文化、服务经济社会发展作出新的贡献。”中共中央政治局委员、国务院副总理刘延东与部分会议代表座谈。她强调，各地区各部门要认真贯彻落实李克强总理重要批示精神，进一步推动地方志事业的发展和繁荣，为全面建成小康社会和全面深化改革提供历史借鉴和智力支持。

2015年4月17日至18日，全国地方志机构主任工作会议召开。中国社会科学院院长、党组书记，中国地方志指导小组组长王伟光作了题为“认真落实‘一纳入、八到位大力推动地方志事业发展再上新台阶”的报告。王伟光在报告中指出，“一纳入、八到位”。即把地方志工作纳入国民经济和社会发展规划、各级政府工作任务之中，做到认识到位、领导到位、机构到位、编制到位、经费到位、设施到位、规划到位、工作到位。形成了完整的地方志工作体系。

《规划纲要》的颁布，进一步完善了地方志工作的法律保障。特别是把“依法治志”写进《规划纲要》，“坚持依法治志。国家地方志工作机构依法统筹规划、组织协调、督促指导全国地方志工作；省、市、县级地方志工作机构依法履行组织、指导、督促和检查地方志工作职责，加强编纂业务工作。”

依法治志是依法修志的升级版。依法治志是坚持依法修志、依法用志、依法传志、依法管志。用法律的形式确立修志工作的地位和作用，在我国几千年的修志史上还是第一次，这些年修志实践表明，仅以行政命令方式组织编纂地方志已难以适应形式的需要，随意性大，主观性强，各地发展不平衡，迫切需要立法加以规范。依法治志为修志工作提供了法律保障，法律的保障也是最根本的保障。

二、建立健全规章制度是修志工作的有效保障

《规划纲要》对各项制度建设提出系统要求，明确以问题为导向，大力改革创新，形成先进经验，固化为制度保障，为不断攻坚克难奠定基础。天津市自二轮修志工作开展以来，完成了8项管理制度和业务规范，形成了初步的修志制度、按制度办事的良好氛围，使工作有序开展。2011年，天津市地方志办公室印发《天津市地方志“十二五”发展规划纲要》，提出打造“三个中心”、建设“一个溯源地”的工作目标，即到2015年基本建成天津地方志编纂中心、天津地情资料整理中心、天津方志理论研究中心，到2020年天津地方志工作机构要成为天津市地情历史溯源地。为天津市地方志工作勾画了蓝图，在这五年中初步完成了三个中心的建设。但路途还很遥远，还有许多应规范的地方，要以规章来确立。主要应有三个方面：

一是机构方面：一级志书编修机构非常设，相关政策需外延。全国修志工作在机构设置方面直辖市与各省有区别：国务院规定，省、市、县三级修志机构为常设机构。《地方志工作条例》第五条规定：县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构，主管本行政区域的地方志工作。省与直辖市志书为一级志书，政府机构为修志常设机构，而专业志与行业志编修机构，可以非常设机构，而且承担一级志书的编修任务。各省一级志书承修为省地方志办公室，各个行业为撰稿单位。省志编修主要是地域志，专业志与行业志范围要比直辖市小。直辖市的行业志与专业志编修，相对来说编修任务比较繁重，一些相关政策应有外延。工作性质也有区分：省、市、县有常设机构，省级地方志工作对此是指导与组织关系。各专业志与行业志的编修为非常设机构，承担主要编修工作是省与直辖市地方志办公室，机构、人员编制、经费投入应加强力量。强化地方志办公室的行政职能，以行政手段推动修志工作以趋必然。天津市地方志办公室2005年为“参公管理”，机构中有原来的“职称”人员，全部改为行政人员身份，基本上都降低了原有待遇，但过去“职称”年限、工作经历全部什么不算。后来调入的其他行业人员不管“职称”还是行政全部占有优势，这样就两级分化人员使用，这个矛盾会越来越突出，“参公管理”这样的机制如再有变化，就预示着，越久在地方志行业中，会越受到不平等的待遇。

二是经费方面：《规划纲要》经费列入保障，要求地方各级人民政府要将地方志工作所需经费列入财政预算。一级志书经费由谁列入、由谁支配是一个关键问题，各省市情况各异，但大部分省市一级志书由省级、市级地方志办公室统一列入和支出。天津市一直执行“谁的孩子谁来抱”，也就是由各编修部门自行列入和支出。费用包括两大部分：工作费用和出版费用，工作费用可由承修单位自行列入和支出，在人员编制少的情况下，外聘和返聘人员实际是修志工作主体，应支付工作费用，或以稿酬形式支付。一级志书出版，统一版式，统一编纂人员，印刷要求一致。如出版费用统一列入和支出，志书出版质量就有可靠保障。如各行其是，给省市地方志办公室增加很大工作量，同一工作要重复做到一级志书的总册数，关键问题就是这一费用各自支付，各自找印刷厂，使市志办工作量无形加大许多。

三是方志理论研究方面：《规划纲要》提出“加强地方志理论研究和学科建设”，到2020年形成较为成熟的方志和年鉴学科体系，天津市2020年要发展“天津市地情历史溯源地”，这一目标的确立，需要我们加紧、加快方志理论的研究，打造方志学科的思想体系。

新方志理论滞后于丰富的修志实践局面长期存在，方志学科至今未能在学术界被公认为独立学科，也没有被高等院校作为课程和专业。30年来方志工作、方志编纂经验总结等文章比较多，但多数质量不够高，创新性不够强。对首轮、二轮修志实践中提出的许多急需指导的热点、难点问题分析研究不深，有影响的佳作不多，研究方志理论的文章水平过低，也没有被公认的权威教科书。方志界展开的学术活动不多，对理论问题探讨和争鸣空气不浓、提出问题不广、参与人数不多、敞开思想不够。地方志是由“地方”与“志”二者组成，“地方”是客观的地情，“志”为载体。目前在方志学专著中，离开方志记述的客观内容变化，孤立地研究地方志的编纂原则、篇目结构、体例、记述方式方法，一旦形成就有其相对的稳定性、连续性，客观变化了，反映客观的载体形式也必须有相应的变革。现在篇章设置与政府部门一一对口，对应部门形成现成资料，编出的志书不仅不能适应形势，而且很难有较高的质量。纵观方志理论发展的渊源，留下许多宝贵遗产，其中许多值得继承和发扬，历史条件的限制，没能形成独立学科，但在严密性、完整性、系统性，为方志学者们留下很大空间和更缜密的创新任务。《规划纲要》把这个问题提到日程上来，使之变为现实还需要长时间的努力。

三、加强人才队伍建设是修志工作长久不歇的保障

2014年以来，习近平总书记发表了高度重视修史修志的重要讲话，李克强总理作出了“修志问道，以启未来”的重要批示。证明国家对修志工作有新定位、新任务、新标准。修志工作要树立事业意识、大局意识、机遇意识、行政意识。有思路才有出路，有想法才有办法。事业能不能发展，工作能不能推进，关键在人，关键在队伍。修志人员的素质，决定着志书的质量。加强修志队伍建设，应该成为修志工作的重要任务。尤其在续修方志的工作中，方志队伍建设面临一些新情况、新问题。一是精简机构，各职能部门人少事多，很难抽调专人从事修志工作；二是专业人员严重缺乏。参与首轮修志的人员大多离退休，年轻一代中基本没有专业人才，呈现青黄不接，人才断档；三是人员更换频繁，一方面由于修志工作历时较长，人事变化较多，另一方面因为修志工作清苦，条件艰苦，很难吸引人才。

我们在队伍建设方面：靠面向社会广揽人才，商品经济的发展，为各项工作提供了全新的社会环境，要求我们在思维方式、工作方式、工作机制各方面都要遵循市场经济规律，拓宽工作思路，扬长避短，开拓进取。方志界对人才的要求，要有丰富的经历、学识、专业，已形成了较高的层次要求，要求修志队伍要有较好的结构。熟悉情况、经验丰富、责任心强的修志人员更有发挥优势的余地。研讨怎样培养人才，续修好改革开放时期的新方志，增加了许多新课题，需要方志界领导们学习研究。修志队伍建设主要还是省市志办队伍，这支队伍水平、素质要有一定高度，如果这支队伍不很强，这个区域修志工作不可能保质量、上水平。修志人员要刻苦学习，顽强工作，真正进入角色。各级领导对修志人员要督促、培养、鼓励，要关心他们的生活待遇和政治成长，建设“专家型”修志人才群是我们的理想。志书，是一项浩繁的文化工程，修志，即著书做学问；修志人，应该是方志学家、史学家、社会学家、经济学家等复合型、专业型人才。只有这样，他们才能担当起编修新方志的重任，编出优志名志、传世佳作。从我市修志队伍的现状看，离这个要求差距甚远。人才结构失衡，专业人才短缺，是制约我市方志工作跨越、发展的瓶颈。由于修志机构人才流通机制不畅，进来的难出，有才的难进，为此必须建立科学合理的人事体制和人才机制，打造和建设一支适应新时期发展要求的“专家型”修志队伍。

应从以下几个方面考虑培养、开发方志专业人才：其一，从高等院校引进方志、史学等相关专业的高才生，充当方志队伍的骨干和生力军；其二，从社会上发掘人才，聘请学识深、热情高、精力旺的专家、行家担纲修志；其三，采取委培等方法，把工作人员分期分批送到有关学府或培训机构去学习和接受专业培训，提升专业水平；其四，开展在职学习和岗位练兵，在实践中钻业务、长知识、增才干、当内行；其五，建立人才信息库，集合人才，储备人才，掌握人才，以随时开发利用。