宅基地使用权社区合作型退出的法治路径*

江晓华

（安徽农业大学人文社会科学学院，安徽合肥230000）

一、问题的提出

2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》（以下简称两办意见），提出“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。《两办意见》有意识地将宅基地使用权退出行为和转让行为相互区别，“或”、“自愿”等字词恰反应这两类行为的可选择性。同年2月27日，全国人民代表大会常务委员会做出关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定，主要涉及集体建设用地出让、宅基地审批和征收集体土地补偿等规定的调整。该调整决定虽没有直接规定宅基地退出问题，但将暂时调整实施宅基地审批权限，使用存量建设用地的，下放至乡（镇）人民政府审批作为试点内容，体现着存量建设用地——当然包括宅基地的使用管制权下放给基层，发挥农民集体土体所有制的作用，克制政府过度干预宅基地使用权的退出。应该说，以往的“宅基地换资金”“宅基地换住房”“宅基地换社保”等政府主导型退出方式正在逐步改变，农民集体经济组织和农户的退出自主权得到提高。

从现有文献看，宅基地使用权退出主要集中于退出的必要性、退出模式、退出意愿、退出障碍、退出影响因素、退出补偿、退出路径等研究。但研究时宅基地使用权流转和宅基使用权退出的经常混同，导致流转机制与退出机制的区分度低，退出机制的适用性弱，或者是退出机制研究停留在补偿机制和激励机制层面难以深化拓展。……