妥协的自由：民国南京临时政府新闻事业管理体制研究*

■ 高山冰



妥协的自由：民国南京临时政府新闻事业管理体制研究*

■ 高山冰

【内容摘要】南京临时政府贯彻和实践了孙中山等革命党人的民主思想，在新闻管理权限划分、新闻宣传架构设置、报纸创刊程序及新闻管理措施等方面继承和发展了清末新闻管理体制，创建了以《中华民国临时约法》为纲领；以中央和地方二级行政建制为依托；以《大清报律》为框架；以筹办刊发官报为向导；以减免邮资等举措为补充的新闻管理体制。南京临时政府试图建立一个自由的新闻管理体制，然而在政府的软弱妥协下，过度自由为新闻业发展提供机遇的同时也埋下了隐患。政府、新闻出版业及民众三方就新闻自由与新闻法制的认识的激烈博弈，对此后南京国民政府新闻出版管理体系的形成产生了重要影响。

【关键词】南京临时政府；新闻事业；管理体制；出版自由；言论自由

武昌起义，清帝退位，清王朝统治结束。以孙中山为首的革命党人成立南京临时政府（以下简称临时政府），推行民主共和，创立新的新闻法制体系，新闻事业的生存得以喘息。临时政府虽为期不长，但对于新闻人而言，却是最为自由的时期。临时政府成立后，以孙中山为首的资产阶级革命党人，力图推翻清廷旧制，建立资产阶级民主共和国的新制度。在新闻监管方面，临时政府通过一系列政策法规，确立了基本的新闻管理体制。临时政府创建的以言论民主为核心的新闻法制，对于宣传资产阶级民主观念、促进民初新闻事业的发展，具有重要的进步意义。在临时政府新闻管理体制的建立过程中，政府、新闻出版业及民众三方就新闻自由与新闻法制的认识和激烈博弈，对此后南京国民政府新闻出版法律体系的形成产生了重要影响。临时政府新闻管理体制在我国近代法制史上占有重要的历史地位，尽管它存在严重缺陷，但仍闪烁着革命光辉。

一、临时政府新闻管理体制对清末新闻法制的继承与改进

武昌起义后，革命洪流愈加汹涌，本就岌岌可危的清廷统治受到严重打击。临时政府仓促成立后，将精力更多地投入到与北方军阀谈判如何实现共和方面，而对于一般的社会管理体制，则有选择性地继受清朝相关规定。

“3月10日:袁世凯发布通告，以民国法律尚未议定颁布，前清诸法律除与民国国体抵触之条应失效外，其余一律延用。”①

“3月24日:孙中山据司法部呈:前清民刑各律及诉讼法除第一次刑律草案关于帝室之罪及关于内乱之罪死刑不能适用外，余皆继续有效，俟民国法律颁布即行废止。是日孙中山将此案咨请参议院审议施行。”②

在当时的历史条件下，临时政府尚无力全面更新旧制，因此在不影响共和国体的情况下，有条件地使用一些技术性条款，可以更加有效地行使社会管理职能。新闻管理法制亦是如此。1906—1908年，清廷相继颁布了《大清印刷物专律》《报章应守规则》《报馆暂行条规》及《大清报律》，构成了比较完备的新闻法律体系。临时政府则从以下几个方面予以继受:

1.趋同的新闻管理权限划分

鸦片战争后，西方侵略者打开了中国的国门，不同的思想潮流涌入这个沉寂的国度，革命思想四处蔓延。及至晚清，国外的传教士将报纸带入中国。“1833年，外国传教士创办的近代中文报刊开始进入中国本土。是年8月1日，《东西洋考每日统计传》在广州创刊，成为中国境内出版的第一份近代中文报刊……1873年，艾小梅在汉口创办国人自办的第一份中文报刊《昭文新报》。随后，在上海、广州等沿海通商口岸，陆续出现一批国人自办报刊。至甲午战前，累积约20余种。”③甲午战争之后，出于对革命思想宣传的需要，民间小报林立，“辛亥革命前夕，鼓吹革命的报刊仍然不断涌现，上海由于它的地理位置适中、交通方便、有较好的通讯印刷设备和有帝国主义的租界为之缓冲等特殊条件，仍然是革命派在国内进行宣传活动的一个重要中心，《神州日报》《民呼日报》《民吁日报》《民立报》等相继创刊，并产生了相当广泛的影响”④。

革命思想的宣传之势引起统治者的警觉，清廷开始加大对新闻的监管力度。“但在那时，对新闻的管制，既无专门的法律和一定的政策，又无系统的案例可循，一般禁令都是由朝臣就耳目所及奏请皇帝，下令实施。其主要内容，不外管制发行、禁止泄密、防护军机和事前审查与禁载戏衰文字等项。”⑤在政府机构设置方面，清政府关于新闻监管的职能，分布在一些部门中，如印刷总局，“京师特设一印刷总局，隶商部、巡警部、学部。所有关涉一切印刷及新闻记载，均须在本局注册”⑥。清廷为实现立宪改革，打破隋唐沿袭下来的传统六部建制，陆续设立外务部、商部、巡警部和学部，其中商部设于1903年，巡警部和学部设于1905年，巡警部后更为民政部。印刷总局隶商部、巡警部、学部，三部各司其职，在此方面虽有交集，但具体的划分却又不得而知，因此实质上对新闻的监管职能仍旧归属不清。

临时政府在这点上并没有做出实质性改变。其成立之后，对中央行政各部及其权限做出专门规定，共十个部门:陆军部、海军部、外交部、司法部、财政部、内务部、教育部、实业部、交通部。从名称上就可以看出，无一专门为新闻管理而设。根据该权限划分，其中有三个部门涉及到此项事务。

“交通部长:管理道路、铁路、航路、邮信、电报、航舶并运输造船事务，统辖船员。”

“内务部长:管理警察、卫生、宗教、礼俗、户口、田土、水利工程、善举公益及行政事务，监督所辖各官署及地方官。”

“教育部长:管理教育、学艺及历象事务，监督所辖各官署学校，统辖学士教员。”⑦

然从官方公布的职权划分上来看，却无从知晓新闻监管职权的具体归属。此次的职能机构设置，并没有专门管理新闻的部门，甚至并没有将新闻监管作为一项专门事务予以列出。

模糊不清的规定在实际管理中产生了很多问题，及后促使孙中山特令内务部掌管新闻宣传事务。

“大总统批法制局呈教育部官职令修改全案并新闻杂志演说会应归教育部管理与否请示遵由……至来呈所称教育部原案中社会教育司编辑所掌握新闻杂志、演说会等事，据中央各部官制及其权限法案所定，应归内务部掌管。此等事项，既非宗教、又非礼俗，初六日阁议并未提及，究竟该项事务应归教育部管理与否，请示遵办等语。查新闻杂志、演说会等事自应归内务部管理，即行查照订定可也。此批。”⑧

可见，原先新闻杂志等事项归教育部社会教育司所掌，后划归为内务部。而从上文内务部长职责之规定可知，内务部所辖事务纷杂，新闻管理只是其中一条未能予以明列的事项。在南京临时政府时期，依旧没有专门的新闻监管机构。

2.相似的新闻宣传架构设置

古时的中国，皇权神圣不可侵犯，其统治讲究神秘莫测以使百姓敬畏无比。自子产“铸刑书”之后，中国才开始了公布成文法的历史。而封建皇朝为维持统治、神圣皇权，自是没有政务公开一说，民间更是讳谈“国事”。及至清廷时期，官方为宣布传达信息，设置专门的形式，即邸报。“谕旨及奏疏下阁者，许提塘官誊录事目，传示四方，谓之邸报。”⑨邸报的存在是为了传知朝政，由各省驻京提塘官誊录，并不是严格意义上的官报，但其实为政府发布消息和命令的渠道之一，对象为各级官员而非百姓。在百日维新期间，光绪根据维新派的建议，颁布了几十道改革的诏令，开始允许自由创立报馆、学会。这是清王朝第一次正式承认官报以外的民间报纸有合法存在的权利。这些改革措施也给了人民一定程度的言论、出版、结社的自由，为资产阶级革命思想的传播提供了一定空间。

1906年清廷宣布“预备立宪”，御史赵炳麟奏请设立中央政府官报，“朝廷立法行政，公诸国人”，⑩“使绅民明悉国政，为预备立宪基础之意”⑪。考察政治馆奉旨复议，“中国风气甫开，国民教育尚未普及，朝章国典罕有讲求，向行邸报大抵例折居多，而私家报纸又往往摭拾无挡，传闻失实，甚或放言高论，荧惑是非，欲开民智而正民心，自非办理官报不可”⑫。议定开办《政治官报》，“专载国家政治文牍”⑬，“期使通国人民开通政治之智识，发达国家之思想，以成就立宪国民之资格”⑭。

1907年10月26日，《政治官报》正式创刊，由宪政编查馆所设官报局主持。该报每日一期，以派销为主，利用行政渠道，自上而下，层层分摊。《政治官报》章程有云:

“本报为开通政治起见，无论官民，皆当购阅，以扩见闻。除京内各部院各省督抚衙门由馆分别寄送外，其余京师购阅者，由馆设立派报处照价发行；外省司道府厅州县及各局所学堂等各处，均由馆酌按省分大小配定数目发交邮局寄各省督抚衙门，分派购阅。”⑮

《政治官报》体例分为:谕旨、批摺、宫门钞第一；电报、奏咨第二；咨劄第三；法制章程第四；条约、合同第五；报告、示喻第六；外事第七；广告第八；杂录第九。⑯

南京临时政府时期，沿用了此种官方公报形式。1912年2月13日，“袁世凯令将原清政府之《政治官报》更名《临时公报》，继续发行”⑰。1912年元旦，中华民国临时政府成立，1月29日开始出版《临时政府公报》。4月1日，孙中山辞去临时大总统职务，南京临时政府结束，公报随即停刊。公报今所见者共58号，最后一号系4月5日出版。⑱

“本报暂定则例:一、本报为临时政府刊行，故定名为临时政府公报。二、本报以宣布法令、发表中央及各地政事为主旨。三、本报暂定门类六:曰令示，曰电报，曰法制，曰纪事，曰抄译外报，曰杂报，其子目见前。四、本报日出一册，如遇国家纪念日政府停止办公时，本报亦休刊一日。五、政府对于各地所发令示，或宣布法律，凡载登本报者，公文未到，以本报到后为有效。六、凡各官署皆有购阅本报之义务，唯具印文请领者，皆照定价五折征纳，余令详前价目表。”⑲

可见，南京临时政府公报为南京临时政府官方发行的以公布政务为内容的报纸，其具有可信度高、时效性高、普及度高的特点，内容较为全面，体例较完整，相比民间所办报纸，其不带有任何舆论导向性，只以公示信息为己任。同时，其所刊载的信息，更为准确。如同清廷《政治官报》一般，南京临时政府公报也是采取由中央核发，由地方各级政府订阅并下发的模式。

“中华民国临时大总统令:临时政府成立，政事上一种公布性质，宜有独立机关经营，以收其效，则发行公报是也。……应令各行政机关咸有购阅该报之义务。除将暂定则例登载该报一律照办外，为此令该部都督卫戍总都督知照，并通饬所属一体遵照。此令。”⑳

临时政府在官报经营方面，无论是开办目的、报章体例抑或是推广方式，都与清政府颇为相似，意欲在“百家争鸣”的报界中，开辟出专属官方的宣传阵营。

3.改进的报纸创刊程序

清廷初始，报社的开办和报纸的创刊并无程序设置规定，及至光绪二十一年，京师官绅文廷式等设强学书局，讲求时务，发行《中外纪闻》，次年正月，改为官书局，并编印《汇报》。光绪二十四年六月，工部尚书孙家鼐在给光绪皇帝的《改上海时务报为官报》的奏摺中，拟定了《官报章程》三条。至此，清政府已勉强顺应时势，有条件地允许办立报纸，以“宣国是而通民情”。1906年的《大清印刷物专律》是我国管制新闻的第一部法律，共有六章四十个条款，规定报纸开办实行注册登记制度，特设印刷总局专责管理出版品的注册登记。

“京师特设一印刷总局，隶商部、巡警部、学部。所有关涉一切印刷及新闻记载，均须在本局注册。”㉑“二、凡以印刷或发卖各种印刷物件为业之人，依本律即须就所在营业地方巡警衙门，呈请注册。其呈请注册之呈，须备两份，并各详细叙明实在，及具呈人之姓名籍贯住址，又有股份可以分利人之姓名籍贯住址。……九、凡印刷人印刷各种印刷物件，即按件备两份呈送印刷所在之巡警衙门，该巡警衙门即以一份存巡警衙门，一份申送京师印刷注册总局。”㉒

及至1907年《报馆暂行条规》则规定注册登记制改为批准制。“凡开设报馆者，均应向该馆巡警官署呈报，俟批准后方准发行。”㉓在刊号创立上，清政府采取注册登记制，在对创刊人的审核中，清政府要求其详细登记个人信息，同时要求为年满二十岁以上之本国人、无精神病者、未经处监禁以上之刑者。后期发展为批准制，而自至《大清报律》颁布始，则要求施行保证金制度，同时预先审查。

南京临时政府对以下这些方面也有相应规定:首先要求创设报纸采取申报注册的方式，同时规定了新闻从业人员的资格限制，并对破坏共和及泄露政府机密等内容予以限制和禁止。这主要体现在《暂行报律》及《大汉四川军政府报律》等法律规定中。《暂行报律》规定“新闻杂志已出版及今后出版者，其发行及编辑人姓名须向本部呈明注册，或就近地方高级官厅呈明咨部注册，……否则不准其发行”㉔。尽管其后来被抨击以致取消，然而在政界及报界对登记注册制并无多大异议。在《大汉四川军政府报律》中，规定“凡充发行人、编辑人者”，须“年满二十岁以上之本国人”“无精神病者”“且未经以私罪处监禁以上之刑者”。㉕

由此可见，南京临时政府在沿袭清政府相应规定的基础上，又有改进。

4.相仿的新闻管理措施

清廷及南京临时政府时期，都对违犯相关新闻监管法规的行为规定了一系列惩处措施，在此方面，南京临时政府在清政府的基础之上，有所发展。

由前文分析可知，清朝初年并没有针对新闻宣传的管理条例，对相关事件的处理也多是援引其他律文。如光绪二十九年（1903年）发生的“苏报案”，定罚依据是《大清律例》中刑律盗贼类的“造妖书妖言”一条:“凡造谶纬妖书妖言，及传用惑众者，皆斩。”㉖“各省抄房，在京探听事件，捏造言语，录报各处者，系官，革职；军、民，杖一百，流三千里。”㉗及至《大清印刷物专律》颁布，这方面有了专门的规定，主要涉及罚金、监禁或二者并罚，对违法的印刷物予以销毁或充公。

“一、凡未经注册之印刷人，不论承印何种文书图画，均以犯法论。……所科罚援，不得过银一百五十元，监禁期不得过五个月，或罚援监禁两科之。”㉘“八、凡发贩或分送不论何种印刷物件，如该物件并未印明印刷人之姓名及印刷所所在者，即以犯法论。……即依本律本章第六条之罚银，或监禁，或罚级监禁两科之法科之。并将所有无印刷人姓名及印刷所所在之各该印刷物件充公或销毁，……”㉙“九、凡印刷人印刷各种印刷物件，即按件备两份呈送印刷所在之巡警衙门，……凡违犯本条者，所科罚银不得过银五十元，监禁期不得过一个月，或罚级监禁两科之。”㉚

至《大清报律》公布，增加了“注销存案”一条，规定根据该律禁止发行及停办的，退还保押费，并注销存案。

南京临时政府时期的相关规定，基本沿用了清政府的处罚办法，包括停止出版、更正不实不适言论，严重者依据刑法处罚。

“流言煽惑关于共和团体，有破坏弊害者，除停止其出版外，其发行人、编辑人并坐以应得之罪。”㉛

“调查失实，污毁个人名誉者，被污毁人得要求其更正，要求更正而不履行时，经被污毁人提起诉讼，讯明得酌量科罚。”㉜

后此两项被报界人士猛烈抨击，也成为《民国暂行报律》被撤销的主要原因之一。但是《民国暂行报律》从某种程度上反映出南京临时政府对于新闻监管的基本态度和措施。

二、言论出版自由是临时政府新闻管理体制的核心

1.以言论开放为指导思想

辛亥革命推翻了清朝统治，实现共和成为当时进步人士的共同目标。南京临时政府成立后，南京方面一直在积极奔走于各方势力之间，希望能够平稳走向共和，在中华大地上实现民主治国。1912年3月11日公布的《中华民国临时约法》（以下简称《临时约法》）有规定:“四、人民有言论、著作、刊行及集会、结社之自由。”㉝以宪法性文件明确规定公民的言论自由权利，这说明南京临时政府时期，公民享有基本的言论自由权利，有通过语言表述思想和见解的自由。这个大前提为新闻自由奠定了基调。

其后的《民国暂行报律》风波则是力证。据《临时公报》第三十号登，1912年3月4日，内务部以前的《大清报律》已废除，民国报律尚未颁布，报刊出版发行工作无章可循，从而制定《民国暂行报律》，令报界遵守。其内容有三:

“一、新闻杂志已出版及今后出版者，其发行人及编辑人姓名，须向本部呈明注册，或就近地方高级官厅呈明，咨部注册；二、流言煽惑们关于共和国体有破坏弊害者，除停止其出版者，其发行人、编辑人并坐以应得之罪；三、调查失实，污毁个人名誉者，被污毁人得要求其更正。要求更正而不履行时，经被污毁人提起诉讼时，得酌量科罚。”㉞

该律一经公布，旋即遭到报界人士以政府干涉言论自由、罔顾法律制定程序为由而对其进行猛烈抨击。上海中国报界促进会关于拒绝《民国暂行报律》的通电:

“今统一政府未立，民选国会未开，内务部擅定报律，侵夺立法之权。且云煽惑关于共和国体，有破坏弊害者，坐以应得之罪。政府丧权失利，报纸监督并非破坏共和。今杀人行劫之律尚未定，而先定报律，是欲袭满清专制之故制，钳制舆论，报界全体万难承认。”㉟革命党人章炳麟在《却还内务部所定报律议》中也向临时政府发难:“今详问内务部:是否昌言时弊，指斥政府，评论《约法》，即为弊害共和国体？……若果如前所说，内务部详定此条，直以《约法》为已成之宪，以政府为无上之尊。岂自处卫巫之地，为诸公监谤乎？”㊱

此后，孙中山下令撤销:

“案言论自由，各国宪法所重，善从恶改，古人以为常师，自非专制淫威，从无过事摧抑者。该部所布暂行报律，虽出补偏救弊之苦心，实昧先后缓急之要序，使议者疑满清钳制舆论之恶政，复见于今，甚无谓也。”㊲

虽经历清政府严厉管制镇压，然言论自由之势却愈演愈烈，及至辛亥革命，各方人士或通过大报小报，或通过演讲授课，无不在积极发表自己的见解。到南京临时政府成立，经过这么多年的斗争酝酿，终于在《临时约法》中，合理规定了此项权利，又通过《民国暂行报律》风波得以巩固。至此，言论自由权利得到法律保障，也成为新闻宣传事业的一项护身符，为其之后的蓬勃发展提供了有力的保障。

2.过度自由，缺乏基本监管

南京临时政府宣布废除清廷《大清报律》，颁布《临时约法》，从源头放开了舆论限制，给新闻出版事业法律上的保障，进一步推动新闻界的发展。而一直被清政府高压管制的新闻事业，终于没有了政府的严厉控制，各地各界言论呈井喷状爆发。民国元年初期，很多学者称之为“中国报业的黄金年代”，得益于南京临时政府十分宽松的管理环境，新闻事业飞速发展。

首先报刊数量大大增加。民国成立初期，一批报刊相继出版，主要有《大共和日报》《民权报》《民声日报》《太平洋报》等。“北京是当时的政治文化中心，新创办的报纸最多，有50多家，以下依次是上海40家，天津35家，广州30家，浙江20多家，四川20多家，湖南11家，武汉9家。”㊳据统计，中华民国元年，全国报纸陡增至500家，总销数达4200万份㊴，创历史最高纪录。这些报纸大部分是以刊载时事性政治材料为主的日刊报纸。同年，中国报业俱进会成立，通讯社大量涌现。“武昌起义前夕，中国人自办的通讯社主要有三家: 1904年创办的中兴通讯社、1908年创办的远东通讯社、1911年创办的展民通讯社。民国成立后，由新闻法制的创建引发的办报热潮，促进了通讯事业的发展。在民国成立初的两年时间里，全国出现了公民通讯社、民国第一通讯社、上海通讯社、湖北通讯社、湖南通讯社、北京通讯社等多家地方性的通讯社。”㊵通讯社的成批出现，是民国初期新闻事业得到蓬勃发展的又一表现，从业人员地位大为提高。同时除原有的报界团体外，在边远偏僻的西南地区，报人也相继建立起自己的团体组织，如贵州报界同盟会和四川报界公会。这些报界团体团结一致，或多或少都为民国初期报纸的创立发行、报人的工作待遇提供了良好的环境和相对有力的保障，促进了新闻事业的进一步发展。

言论自由是新闻事业发展的根基，然而，过度的言论自由却存在一定的隐患。人类发展的历史长河中，每一个得以长久维持的社会秩序，都需要合理适度的监管，新闻亦是如此。民国初期，过度的自由给报界发展带来了机遇，同时也埋下隐患。伴随着大众对时事新闻的高度关注，甚至出现了捏造假新闻的现象。更为紧要的是，南京临时政府成立于风雨飘摇之中，帝国主义侵略者虎视眈眈，袁世凯等守旧势力根深蒂固，即便是革命党人内部，也是诸口不一。在民国成立后，本就存在的革命道路分歧愈发明显。

民国实行议会制度，为争取议会席位，时下涌现出许多政党社团。而这些政党背后，大都有自己的报纸，以宣传自己，攻击其他势力。“国家学会有《国权报》，中华共和宪政会办有《共和报》……这些报刊都具有浓厚的党派性，政见不同，观点各异，在宣传上互相批评揭责，甚至互相攻讦，斗争十分激烈”。㊶于是各派背后的报纸言论倾向也随着革命的发展而不断改变。其中，《民立报》虽是同盟会的主要机关报，却在刚从英国回来的章士钊主导下迅速转向，于1912年2月23日发表《民立报之宣言》的社论，公开宣称不再具有同盟会机关报的政治倾向性，将性质由“党报”提升为“国报”。其政治妥协倾向比较严重，尤其体现在对袁世凯的态度上，对袁主张采取“勿逼袁反”，甚至喊出“非袁不可”的口号，这与当时孙中山、黄兴的态度一致。而由戴季陶为代表的一批青年革命党人所主持的同盟会的另一重要机关报《民权报》则完全不同，他们尖锐地揭露袁世凯假共和、真帝制的骗局，严厉批判临时政府对袁世凯的妥协态度。更为棘手的是以《大共和日报》为代表的拥袁倒孙报刊活动。该报创刊于1912年1月4日，以“革命名宿”自喻的章太炎在发刊词中公开提出“民主立宪，君主立宪，此为政体高下之分，而非政事美恶之别，专制非无良规，共和非无秕政”。并公开否认民主共和的优越性，否定南京临时政府的进步性和革命性。㊷通过该报，章太炎等人更加露骨地和孙中山、同盟会作对，吹捧黎元洪、袁世凯，成为攻击南京临时政府的领头羊。令人深省的是，不管是哪一方的报纸，在《民国暂行报律》风波中，无一不对南京临时政府提出质疑甚至声讨，给孙中山领导的南京临时政府造成了直接的巨大压力。

南京临时政府与报界的关系一直紧张微妙。随着形势的发展，报界对于政府的离心力与日俱增。“武昌起义后，清廷偏安北隅，号令不行，以前颁布的报律已废弛无形，南方独立各省忙于洗荡旧污，对言论出版无力禁忌，限制办报和束缚报人手脚的禁令完全解除。起义后的各地政府和南京临时政府所颁发的法令都明令‘人民有言论、著作、刊行及集会结社的自由'，‘巡警署不许干涉报馆议论'，各地革命党人与报界保持着良好的关系。”㊸然而，民国初年，报界对于政界直言讽谏，昌言无忌，时常也会突破政界所能容忍的极限，难免招来政府的警觉和非难，引发多次纠纷，从而激化矛盾。尤其《民国暂行报律》风波之后，南京临时政府及各地革命党人与报界关系持续恶化，为各界舆论支持的丧失埋下伏笔。

尽管言论自由是社会进步的必经之路，然而在民国初年的形势下，南京临时政府对于报界只能追捧，却怯于监管，这对于一个刚刚成立的政权来说，显然是不合适的。新政权的巩固和发展需要强有力的舆论宣传和合理恰当的新闻监管，而这些，当时的南京临时政府都未能做到，这除了与它本身根基不强有关外，过度的言论自由也是其后期的失误之一。如果说一开始，革命党人确实积极支持维护报界的言论自由权及舆论监督权，那么至此，情势已经发生转变，孙中山领导的南京临时政府，相较于军阀和旧官僚阶级，仍旧比较弱势。革命成果的维护、共和政体的推行，比原本想象的更为艰难。南京临时政府对于各方势力均小心翼翼，唯恐失去支持、挑起纷争。因此，在纷乱的舆论众出的年代，即便需要一个强有力的报律对报界予以约束监管，即便明知《民国暂行报律》内容确无明显失当之处，以孙中山为首的革命党人仍然以其程序违法为由将其撤销，以极力表明维护言论自由的姿态，对各界人士的意见均悉心采纳，生怕落下口实，动摇国本。

南京临时政府允许人们自由言论、抨击时弊，却没有对此项权利予以合理约束，而各界人士或真或假、或极端或中肯的言论，让本就举步维艰的政府领导显得更加脆弱不堪。在短短的3个多月里，除了一个被取消的《民国暂行报律》及一些应对性的文件外，南京临时政府并没有在新闻监管方面取得更多的成就，而监管的缺乏却也同时让新闻事业的发展绽放出冶艳之花。

三、孙中山等人民主思想的贯彻与实践

1.民主共和

武昌起义之后，南方各省纷纷响应，改旗易帜，宣布独立。在与改良派旷日持久的争论中，革命党人一直坚持民主共和的道路。南京临时政府的成立，正是以孙中山为代表的革命党人成功推翻君主专制，迈向民主共和的第一步。

孙中山在《民报发刊词》中说道:“十八世纪之末，十九世纪之初，专制仆而立宪政体殖焉。世界开化，人智益蒸，物质发舒，百年锐于千载，经济问题继政治问题之后，则民生主义跃跃然动，二十世纪不得不为民生主义之擅场时代也。”

早在晚清政府颁布意图限制言论出版自由的新闻律令时，《中国日报》《神州日报》《国民公报》等报纸均已开始公开抗议对言论的限禁；而在晚清政府查禁有关报纸时，《时报》《复报》等报纸都发表社论以示抗议:新闻界一直反对任何形式的言论钳制。

及至南京临时政府时期，以言论自由为核心，以民主共和为目标，对新闻的管理是宽松民主的。这种思想在南京临时政府出台的多项新闻法制规定中都有所体现。如《中华民国临时约法》第6条第四款规定:“人民有言论、著作、刊行及集会、结社之自由。”人民享有的该项权利，只有在“有认为增进公益，维持治安，或非常紧急必要时，得以法律限制之”。新闻自由得以确定。同时废止了前清关于新闻管制的一些法律法规，开放言论自由，颁布推进新闻事业发展的新法律法令。如1912年3月17日，孙中山在《大总统批示上海日报公会请减轻邮电费呈》中指出:“报纸代表舆论，监督社会，厥功甚巨。此次民国开创，南北统一，尤赖报界同心协力竭诚赞助。在报界因经济困难难以为继的情况下，决定减轻其邮电费。”

2.言论自由

民主共和即意味着言论自由。孙中山苦心经营的理想社会，从各个方面认可并保障公民的言论自由权利。上至具有宪法性质的《中华民国临时约法》，下至《民国暂行报律》风波，无一不体现出对言论自由权利的敬畏。

在对新闻界的态度上，临时政府并没有过多管制，大方承认并予以支持。如上文所知，《临时约法》规定人民有言论、著作、刊行及集会、结社之自由，这就从法律上保障了言论自由的权利，尔后孙中山又应上海日报公会之请，下令交通部核减新闻邮电费，以促进报业发展:

“查报纸代表舆论，监督社会，厥功甚巨。此次民国开创，南北统一，尤赖报界同心协力，竭诚赞助，兹据呈称军兴以后困难情形，均属实况，若不设法维持，势将相继歇业。”㊹上海得益于此项法令，“报界至电费，悉照现时价目减轻四分之一，邮费减轻二分之一”㊺。

同时各地革命党人也极力支持本地报界的发展。《时报》1912年3月8日刊沪军都督陈其美给《民权报》的成立批文:

“案照一国之内，不患在朝之多小人，而患在野之无君子，不患政权之不我操，而患无正当之言论机关以为监督……启发吾民爱国之心，便人人各尽其天职，以助教育之普及，而今日之报纸负责尤重。”㊻

在西南，蜀军政府则欢迎报界监督政府，并广开言路，鼓励民众与政府对话。“先后所接条陈，不下数千，凡属可行，无不虚衷采纳。然亦有不合时务，窒碍难行者，以立意可嘉，亦不驳斥，以梗言路。”㊼可见，得益于革命党人对于舆论的开明态度，南京临时政府时期，新闻事业发展的大环境是相当宽松自由的。

3.软弱妥协

资产阶级革命党人存在“先天不足”的现象。民国成立之初，各方势力表面按兵不动甚至支持共和，实际上却是处处掣肘南京临时政府，其在军阀、旧官僚和帝国主义的夹缝中求生存，对各方各界均极力维系，唯恐稍有不周，便使来之不易的革命成果付诸东流。这是由资产阶级革命派天然的软弱性和妥协性决定的。而中国民族资产阶级的软弱又源自其没有强大的经济实力做后盾。随着帝国主义入侵的深入，中国的民族经济受到重创，“列强把持了海关，掌握了百分之九十以上进出口贸易，还通过对内河航运权、路矿权的无耻掠夺，……光绪二十八年（1902），各通商口岸进出的外轮吨位占总数百分之八十三点一；中国仅百分之十六点九。宣统三年（1911）年，全国九千六百多公里铁路线，中国自主铁路只有六百六十五点六二公里，占百分之六点九”。㊽资产阶级很难找到和打开自己的独立市场，这就从根本上决定了其无法强硬。

首先临时政府人事组织纷繁复杂，其由革命派、立宪派、旧官僚三种势力联合组成。

“武昌首义后各省相继响应，宣布独立，发动者以同盟会各派人员为主导，立宪派人士及少数仕清军政官员、地方绅士为中坚。临时政府人事安排，实亦反映此一政治情势。如大总统孙中山先生为同盟会员，副总统黎元洪为脱清军官，总统府秘书长胡汉民、陆军部长黄兴、外交部长王宠惠、教育部长蔡元培，及汤芗铭之外的诸次长为同盟会员，黄中瑛原为满清海军军官，程德全、汤寿潜，伍廷芳、张骞、陈锦涛则为旧官绅与立宪派人士。”㊾

彼时的中国，革命派人士并没有坚强的经济后盾做支撑，几乎是靠四处借款予以维持革命开销，因此实力有限，不得不向立宪派及旧官僚予以妥协。而这反映在新闻管理体制上，则表现为南京临时政府迟迟不能出台专门的新闻法规。以孙中山为首的南京临时政府，除了倡导言论自由外，几乎无法有其他作为。而民间报界人士，则各有各的立场，分别代表了各种不同势力。如当时几家影响力较大的报纸中，《民立报》一如既往为革命呐喊；《申报》则相对中立，不同阶段立场有所转换，与革命派时合时离；《大公报》则坚决抵制革命，认为其影响中国发展，阻碍社会进步。如上文所述，即便是革命党人内部，也存在着严重分歧。

同时，革命党人对帝国主义侵略者的态度也偏于软弱。帝国主义肆意侵略中国，不仅仅要求割地赔款，同时在上海等诸多城市建立殖民地，更有文化入侵，传教布道、开办学校、开设报馆，浸入到中国的政治、经济、社会的方方面面，民族危机日渐加深。在当时的中国，帝国主义侵略者通过扶植傀儡政权的方式控制中国，在清廷旧官僚、立宪派和革命派人士中观望比较，试图寻找最佳代表。因此，对中国的革命，帝国主义更多的是采取隔岸观火的态度，偶有干涉。这便让革命派人士对其产生了幻想甚至依赖。然而，南京临时政府成立初期，却并未得到他们所希望的认可和支持。《中华民国史大事记》（第一卷1905-1915）中有记载: 1912年1月2日“上海英文《字林西报》发表社论，攻击孙中山‘独裁'，实行‘寡头政治'，即将建立的南京临时政府‘远非一个民有、民治、民享的政府'”㊿。1月5日“孙中山发表《对外宣言书》，声明:凡革命前清廷与各国所订条约、所借外债、所认赔款及让与各国或个人之种种权利，民国均予承认、保护”。1月11日“孙中山照会各国政府，声明已建立临时政府，选举临时总统，组织内阁，要求承认中华民国政府”。1月17日“南京临时政府外交总长王宠惠于是日及19日两次要求美国承认中华民国，均未得复”。由此不难看出，为了争取帝国主义的支持，南京临时政府采取了妥协的态度，委婉予认那些不平等条约，对国外的报纸更是纵容有加，几乎毫无限制。

四、妥协的自由：临时政府新闻管理体制的历史评价与思考

辛亥的零星枪响，推倒了危如累卵的清王朝，临时政府匆忙成立。前有封建顽固势力的反扑，后有西方列强的虎视眈眈，临时政府极尽所能地构建起一套体制架构，以维护革命成果、巩固民主政权。新闻管理措施虽散见于各项政举中，却也自成体系:以《中华民国临时约法》为纲领；以中央和地方二级行政建制为依托；以《大清报律》为框架；以筹办刊发官报为向导；以减免邮资等举措为补充；着力开创民主初成时代新闻管理新局面。

经历连年战乱和封建压迫、列强掳夺，民族资本主义发展缓慢，国内经济凋敝、军事落后，唯独新闻事业，得益于西方文明侵入，反于变乱中越发兴盛，有识之士争相办报，以笔代枪，尽抒己见，在这乱世之际，争得一席施展之地。得益于辛亥革命对于封建政权的摧毁性打击，来自封建势力的言论管控压力瞬间崩塌，同时临时政府以《临时约法》为纲，承认并保护言论自由，新闻事业焕若新生，呈井喷式发展。

临时政府通过《临时约法》认可并保障“人民有言论、著作、刊行及集会结社之自由”，同时也声明政府保留“本章所载民之权利，有认为增进公益、维持治安或非常紧急必要时，得依法律限制之”。中央政府曾颁布《暂行报律》及减免邮资等举措，并在不违背民主政体的前提下，有条件地沿用清廷旧制。此外，各地政权机关尤其是革命党人掌权者，都在所颁布的法令和签署的协定中写有保护言论出版自由之类的条款。

无论是出于对言论自由的敬畏，抑或是由于政权自身的软弱妥协，从种种举措上来看，临时政府在试图建立一个自由新闻体制，在这个体制下，新闻人有着充分的发言权，充分履行传递信息、监督政府等职责，“无冕之王”应是实至名归。然而事实并不尽如人意，过度的自由给报界发展带来了机遇，同时也埋下隐患。伴随着大众对时事新闻的高度关注，甚至出现了捏造假新闻的现象。更为紧要的是，临时政府成立于风雨飘摇之中，帝国主义侵略者虎视眈眈，袁世凯等守旧势力根深蒂固，即便是革命党人内部，也是诸口不一。在民国成立后，本就存在的革命道路分歧愈发明显，各项建制并不能稳定推进，即便有着先进的政治理念，亦是无法贯彻落实。

人类发展的历史长河中，每一个得以长久维持的社会秩序，都需要合理适度的监管，新闻亦是如此。新闻宣传该如何管理，新闻独立该如何理解、如何维护，在研读梳理临时政府时期新闻管理史料的情况下，对上述问题的思考显得更加急迫。缘何时逢乱世，却造就中国新闻史上第一个新闻发展的黄金期？新闻管理与社会稳定之间的关联究竟如何？

注释：

①② 金冲及、胡绳武:《辛亥革命史稿》第二卷，上海人民出版社1985年版，第337、341页。

③ 赵建国:《分解与重构:清季民初的报界团体》，生活·读书·新知三联书店出版社2008年版，第16-17页。

④ 朱英主编:《辛亥革命与近代中古偶社会变迁》，华中师范大学出版社2011年版，第306页。

⑤ 张宗厚:《清末新闻法制的初步研究》，《新闻研究资料》，1987年第3期。

⑥ 李俊等点校:《大清印刷物专律》，怀效锋主编:《清末法制变革史料》，中国政法大学出版社2010年版，第332页。

⑦⑧ 《临时政府公报》第二号，刘萍、李学通主编:《辛亥革命资料选编》第四卷（下册），社会科学文献出版社2012年版，第537、687页。

⑨ （清）永榕:《历代职官表》卷21，陈玉申:《晚清报业史》，山东画报出版社2003年版，第287页。

⑩⑪⑫ 《考察政治馆奏办＜政治官报＞酌拟章程折并清单》，上海商务印书馆编译所编纂:《大清新法令》第四卷，商务印书馆2011年版，第557页。

⑬⑭⑮⑯ 《谨拟开办官报章程缮具清单，恭程御览》，上海商务印书馆编译所编纂:《大清新法令》第四卷，商务印书馆2011年版，第558、558、559-560、558-559页。

⑰ 韩信夫、姜克夫主编:《中华民国史大事记》第一卷（1905-1915），中华书局2011年版，第323页。

⑱ 刘萍、李学通主编:《辛亥革命资料选编》第四卷（下册），社会科学文献出版社2012年版，第517页。

⑲㊹ 《临时政府公报》第四十一号，刘萍、李学通主编:《辛亥革命资料选编》第四卷（下册），社会科学文献出版社2012年版，第

859页。

⑳ 《临时政府公报》第四号，刘萍、李学通主编:《辛亥革命资料选编》第四卷（下册），社会科学文献出版社2012年版，第546页。

㉑㉒ 李俊等点校:《大清印刷物专律》，怀效锋主编:《清末法制变革史料》，中国政法大学出版社2010年版，第332、333页。

㉓ 《报馆暂行条规》第一条，中国第一历史档案馆，顺天府档案，胶片132，28-4-323-001。

㉔ 《临时政府公报》第三十号，刘萍、李学通主编:《辛亥革命资料选编》第四卷（下册），社会科学文献出版社2012年版，第791页。

㉕ 邱远猷、张希坡:《中华民国开国法制史:辛亥革命法律制度研究》，首都师范大学出版社1997年版，第220页。

㉖㉗ 郑秦等点校:《大清律例》卷二十三（刑律贼盗上），刘海年、杨一凡主编:《中国珍稀法律典籍集成》丙编（第一册），科学出版社1994年版，第305、306页。

㉘㉙㉚ 李俊等点校:《大清印刷物专律》，怀效锋主编:《清末法制变革史料》，中国政法大学出版社2010年版，第333页。

㉛㉜㉞ 《临时政府公报》第三十号，刘萍、李学通主编:《辛亥革命资料选编》第四卷（下册），社会科学文献出版社2012年版，第791、791、790-791页。

㉝ 《中华民国史》第二册·志一，四川人民出版社2006年版，第253页。

㉟㊱ 倪延年:《中国报刊法制发展史》史料卷，南京师范大学出版社2006年版，第76、77-78页。

㊲ 《临时政府公报》第三十三号，刘萍、李学通主编:《辛亥革命资料选编》第四卷（下册），社会科学文献出版社2012年版，第810页。

㊳ 赵建国:《分解与重构:清季民初的报界团体》，方汉奇主编:《中国新闻传播史》，中国人民大学出版社2002年版，第152-153页。

㊴ 方汉奇主编:《中国新闻事业通史》第一卷，中国人民大学出版社1992年版，第1014-1015页。

㊵ 穆中杰:《继受与转型:民国初年的新闻法制》，《新闻爱好者》，2011年第4期。

㊶㊷㊻ 马光仁主编:《上海新闻通史》，复旦大学出版社2014年版，第402、403、399页。

㊸ 朱英主编:《辛亥革命与近代中国社会变迁》，华中师范大学出版社2011年版，第308页。

㊺ 《临时政府公报》第四十九号，刘萍、李学通主编:《辛亥革命资料选编》第四卷（下册），社会科学文献出版社2012年版，第930页。

㊼ 《蜀军政府政纲》第十四条，重庆地方史资料组编:《重庆蜀军政府资料选编》，重庆地方史资料组，1981年，第63页。

㊽ 中国人民大学清史研究所编:《清史研究集》第三辑，严中平等编:《中国近代经济史统计资料选辑》，中国社会科学出版社2012年版，第221页。

㊾ 《中华民国建国史》第一篇革命开国（二），台北编译馆1985年版，第921-922页。

（作者系南京师范大学新闻与传播学院副教授）

【责任编辑：张毓强】

*本文系国家社科基金重大项目“中华民国新闻史”（项目编号: 13 & ZD154）的研究成果。