现代化与近代英国社会保障政策的演进

董应龙

【摘要】现代化既包括经济领域的现代化，也包括政治、思想文化和社会政策等领域的现代化。作为最早发生工业革命的英国，它同时又是社会政策的重要发源地，系统考察现代化与社会保障政策之间的联系，探索英国社会保障政策的演进规律，对于正在着力进行社会保障政策建设的我国无疑具有现实意义。

【关键词】现代化 近代英国 社会保障政策

【中图分类号】K561.4 【文献标识码】A

现代意义上社会保障政策的出现和形成，从某种程度上说，是自近代以来的现代化浪潮的客观要求，或者可以认为是经济现代化和思想文化现代化的成果，其中工业文明的不断发展是推动社会保障政策得以出现和发展的最核心因素。工业文明的发展在近代英国经历了“原初现代化”（即工业革命前的工场手工业）、第一次工业革命以及第二次工业革命三个历史形态，与之相伴随，社会保障政策的演进也大致与此同步，经历了一个从原初自在到被迫自为，进而实现主动自觉的三部曲发展历程。因此可以认为，经济现代化是推动近代英国社会保障政策出现并不断发展的最为活跃的因素，与此同时，英国思想文化的现代化也对同一时期英国社会保障政策的调整和演进产生了至关重要的影响。

经济现代化对近代英国社会保障政策演进的影响

原初现代化与原初自在阶段英国的社会保障政策。原初现代化是指人类社会从传统向现代转变的前提条件的形成①。16～18世纪中期，处于资本主义萌芽状态的工场手工业时期的英国就处于工业文明的原初现代化时期。与之相对应，这一时期出现了社会保障政策的萌芽形态，本文将其称之为原初自在阶段的社会保障政策。按照伯奇（R.C.Birch）的观点，英国社会政策的起源可追溯到原初现代化时期的都铎王朝末期，其发展是和英国现代化所引起的贫困问题联系在一起的②，而以贫民救济法形式出现的1601年《旧济贫法》，就是英国原初自在阶段的社会保障政策。

都铎王朝末期，伴随着资本原始积累而来的社会贫富差距急剧扩大，特别是因圈地运动大量失地农民涌入城市，沦为流浪者的状况，引起了当时英国社会激烈的动荡。为了缓和矛盾，都铎王朝统治者：一方面出台法令严惩危害社会治安的流浪者，另一方面又采用安抚手段，通过实施济贫措施来缓和社会矛盾。原初自在阶段的社会保障政策应时而生。

1601年，英国政府颁布了《伊丽莎白济贫法》，即《旧济贫法》。第一次以法律的形式规定了国家在济贫问题上的职责，《旧济贫法》把救济对象分为无依无靠的孤儿、无劳动能力的贫民和有劳动能力的贫民三类，只有在贫困线以下的贫民才可以接受救济；规定由教区具体组织实施济贫；授权各郡征收济贫税，并要求为失业者寻找就业机会。《旧济贫法》虽然打上了中世纪的烙印—由教区而非辖区负责的济贫院救济制度，而且把济贫与惩贫结合在了一起，但它毕竟开始了国家承担社会责任的历史，因此初步具备了社会保障的性质。它的颁布，无论是对于化解因圈地运动而出现的流浪和失业问题，还是对于维持统治秩序和社会稳定都起到了积极作用，因此《旧济贫法》标志着英国社会保障政策的萌芽。

工业革命与被迫自为阶段的英国社会保障政策。开始于18世纪60年代的工业革命，不仅极大地促进了社会生产力的提高，而且极大地改变了人们的生产方式和生活方式。但是，工业革命在生产了巨大物质财富的同时，也生产了极度贫困问题，因贫困引起的诸多社会问题发人深省，如机器对工人的奴役，童工的使用，看病难、看病贵，老无所养以及糟糕的城市卫生环境等，如何解决这些社会问题，以维持英国社会的长治久安就成为摆在英国统治当局面前的一个现实课题。

1795年，战争和农业歉收引发全国范围的通货膨胀和食品短缺，这加剧了普通民众的生活困难，为此，英国政府采取了一系列紧急措施加以应对，其中最有力的措施就是颁布了《斯宾汉姆莱法》。它打出了“公平收入”的口号，把低收入家庭人口和面包价格作为发放救济金的标准，主张救济标准和物价涨幅挂钩的原则。其积极意义不仅在于扩大了济贫范围，使工资收入者也得到了某种最低限度的生活保障，而且突破了原来的教区济贫院救济制度，转而采取了居家原则救济贫民的模式。

到了工业革命后期，随着前期贫民救济制度的实践和国家经济实力的提升，一个希望系统解决自工业革命以来因贫富分化而出现各种社会问题的新贫民救济制度，就成为英国政府的现实诉求。1832年，威廉四世宣布成立“济贫行政与实施委员会”，并责成该委员会对全国济贫情况进行调查，两年后，英国议会根据拿骚·西尼尔和爱德文·查德威克的“济贫报告”，通过了《济贫法修正案》，即《新济贫法》。《新济贫法》以边沁的功利主义作为理论基础③，提出了贫民救济制度的“劣等处置”原则、“济贫院检验”原则和“政府统一管理”原则④。然而，《新济贫法》不仅带有明显歧视性色彩和对穷人的羞辱性规定，而且还存在缺陷，特别是与后来的福利政策相比差距甚大。但其积极面也不容忽视，《新济贫法》的颁布表明，工业革命以来由于急剧的贫富分化所引起的社会分裂，已引起了当局的高度重视，统治者希望借助立法形式来保障劳动者的最低生活，以达到缓解社会矛盾的目的。而且从其实施的结果来看，其不仅加强了政府的责任，还使济贫工作由原来的混乱状况开始向国家统一有序管理的方向迈进。《新济贫法》的颁布从某种程度上来说是工业革命造成的诸多问题逼迫的结果，是工业革命意想不到的一个成果。

第二次工业革命与主动自觉阶段的英国社会保障政策。19世纪末20世纪初，随着第二次工业革命的结束，近代英国的经济现代化也随之完成，但是这一时期英国却面临着十分严峻的社会政策的现代化问题。伴随经济现代化而来的普遍的贫困问题其严重性超过了以往任何一个时期，失业问题、健康问题、养老问题、住房问题、儿童保护问题以及妇女问题等都日愈严峻，要求英国政府以顶层设计的方式拿出一套切实有效的社会保障政策，以改变前一阶段应急式的贫民救济制度。

正是在这一特殊背景下，1906年上台的自由党政府主动通过了一系列社会保障政策立法，使英国的社会保障政策得以系统地以法律的形式确认和规范。这一时期是英国近代社会保障政策出台最为集中的时期，内容涉及养老金、失业及医疗健康等领域，这主要体现在《养老金法》和《国民保险法》的颁布。1908年的《养老金法》“为社会政策树立了新的原则”，即确立了英国养老金制度的普遍性和免费性原则：养老金成为了公民的一项权利，“以法律的形式被确定下来”并由中央统一拨款，“虽然有对收入的严格限制，但已没有了对实际贫困程度的检验”⑤。1911年的《国民保险法》由《失业保险法》、《国民健康保险法》两部分组成，体现了国家是实现个人幸福工具的思想。前者对失业的各个方面作了具体规定，并由国家负责个人无法解决的失业问题。后者强调了国家对个人健康的责任，进一步体现了个人与国家关系角色上的重大转换，但其实施范围相对有限，只针对有工作的人。

因此，1906～1914年期间颁布的多项社会保障政策立法，使英国完成了社会保障是国家给予个人的一种恩惠，向社会保障是公民个人权利的重要组成部分的转变，原有歧视性色彩和对穷人的羞辱性规定成为了历史，进而实现了从济贫制度向社会保障政策的过渡，它是英国社会政策现代化的一次根本性转变，标志着近代英国社会保障政策的正式形成。

思想文化现代化对近代英国社会保障政策演进的影响

与工业文明的进程同步，伴随着近代英国经历了原初现代化，第一次工业革命以及第二次工业革命的经济现代化变革历程，其思想文化领域也经历了社会保障政策思想的不断演变，即反映原初现代化阶段社会保障政策思想的“济贫”传统和“平等”理想，第一次工业革命时期的功利主义，以及第二次工业革命后期的国家干预理论。这种社会保障政策思想体系的延续性和发展性非常明显，应该说，这种思想文化的不断现代化，也是近代英国社会保障政策发展与确立的重要动力之一。

费边社会主义对“济贫”传统的继承和对“平等”理想的追求。英国的“济贫”传统与“平等”理想是和基督教文化联系在一起的，最早可以追溯到中世纪的基督教教义中。

基于对平等理想的追求，受到欧文的“理性社会制度”和边沁的“功利主义”影响的费边社，于1884年宣告成立。费边社的基本主张被称为“费边社会主义”，“其核心是自由、平等、民主和人道主义的协作精神”⑥。费边社会主义尤为强调平等，但认为平等是一种立足于才能基础上的“合理的平等”，这种平等“不是要求能力和成就的平等，而是要求环境、组织机构与生活方面的平等”⑦，社会应该为每一个人提供站在同一起跑线上的机会。在“费边社会主义”思想基础上，1896年，韦伯夫妇提出了的“国民最低生活标准”问题，这后来成为社会保障政策的原则之一。

费边社会主义为1900年英国工党的建立与发展提供了思想基础。1918年的工党党章宣称：为了确保全体劳动者能够得到劳动的全部成果和尽可能公平的分配，工党的目标是要对每一行业能够进行民主管理与监督，进而实现生产资料公有。对于这样一个具有明确纲领、严密组织和广泛社会基础的政党，任何社会集团都不能漠视它的存在。“对平等的追求，第一次把英国社会发展的天平压到了对它有利的那一面。”⑧面对自工业革命以来社会日益两极分化的现实，工党的创建和快速发展，对英国社会保障政策的进步产生了重大影响。

总之，费边社会主义对“济贫”传统的继承和 “平等”思想的追求，深刻地影响了这一时期英国的社会政策，促使政府开始系统承担贫困、健康等社会问题的责任，这为英国从贫民救济向社会保障迈进提供了历史惯性和精神动力。

功利主义对传统自由主义的挑战。直至19世纪末期，传统自由主义一直是英国政治与社会思潮的主流。在传统自由主义者看来，“社会”不过是一个“名称”而已，它只是一个个具体的人的集合。这反映在社会保障理论方面，则认为贫困是个人的责任，它的解决只能靠自己而不是社会。政府只要在社会生活中毫不动摇地坚持私有财产、个人主义与契约自由的有效运作，“社会公平”的目标就会自动实现。因此，无论是大卫？李嘉图还是马尔萨斯，几乎所有的传统自由主义者都提倡自由放任政策，反对国家对经济、社会生活施加不必要的干预；都认为由国家主导的济贫制度非但不能改善贫民的生活，反而会恶化贫富双方的生活状况；都强调贫民要靠的是自己而不是国家的努力来摆脱贫困状态。因此，这种只有“个人观”而没有“社会观”的自由主义是不可能产生“保护多数”的“社会保障政策”的⑨。然而随着第二次工业革命的不断推进，处于深刻变革中的英国社会，人们开始关注国家对个人的责任问题，其中穆勒的“有限的自由与有限的干预”理论和边沁的“最大多数人的最大幸福”的功利主义思想广为流传，受此影响，英国被迫实施了包括济贫法在内的一系列早期社会保障政策。因此可以说，这是在经济现代化浪潮下，一次不自觉的社会保障政策思想的现代化。

传统自由主义让位于国家干预理论。到了20世纪初，英国对原有社会保障政策进行了密集调整并形成了现代意义上的社会保障制度，其理论基础以新自由主义和社会民主主义为核心。19世纪末20世纪初，资本主义政治经济发展不平衡性加剧，与后起新兴资本主义国家相较而言，作为老牌资本主义国家的英国，出现相对衰落的趋势，经济发展从之前的一路领先变为渐次退后，“世界工厂”地位受到了挑战。日益放慢的经济发展，使英国依靠高速增长来自发调节社会不适的模式不可持续，以贫困为核心的诸多社会问题再次突显起来。

在对自由主义的质疑和批判声中，英国出现了新自由主义、集体主义和费边社会主义的呼声。新自由主义抛弃了传统自由主义对国家干预理论的拒绝态度，转而强调自由的有限性与可共享性，认为一切关于教育、劳工的卫生及其任何涉及自由的现代立法都是政府应该做的事情，“国家为了自由本身的缘故必须进行干预”⑩。

集体主义认为：“公共利益高于个人利益”，应该成为公共生活的准则，因为社会是“高于它的各个成员相加之和的东西”。他们认为，国家干预经济社会生活，是在平等条件下为全社会成员提供基本生活保证的唯一途径。国家要为人民多做有益的事情，比如指导和管理经济生活、提供广泛的社会福利服务，就是政府的分内之事。集体主义理论因符合二十世纪初英国社会发展的现实需要而被广泛接受，并深刻影响了这一时期英国的社会改革。

费边社会主义认为，贫困是由于不合理的经济、政治制度造成的，不能简单地归之于个人，因此必须重视居民最低生活标准问题，“应该保证我们社会的所有成员拥有起码的基本生活水平”，国家必须干预社会生活，“尽力给它的全体成员以同等的机会”。若对此加以漠视，则“国家不仅会在金钱上，而且会在国民体质的衰弱、道德败坏以及社会灾难等方面付出代价”。由此可见，不论是新自由主义、集体主义还是费边社会主义，他们所持基本理论虽然各有不同，但在社会政策问题上，他们都不约而同地主张社会改革，呼吁政府干预经济社会生活，并制定有效的社会立法。这些要求和主张反映了20世纪初英国社会各阶层的愿望，因而成为这一时期英国制定社会保障政策的主要理论基础。

总之，近代英国社会保障制度的出现和形成，是英国社会政策现代化的生动体现，是近代英国伴随着经济现代化、思想文化现代化之后的又一现代化成果，这极大地丰富了英国现代化进程的内涵和外延，有力地促进了近代英国的社会发展。近代英国的历史发展证明，只有实现经济、政治、思想文化以及社会政策的全面现代化，一个国家的繁荣与稳定才具有坚实的保障。

（作者单位：西昌学院）

【注释】

①王桂玲：“新经济视角下英国原初现代化研究—英国初始现代化的条件分析”，《集团经济研究》，2007年第11期。

②R.C. Birch， The Shaping of the Welfare State， Longman， 1974， p7-8.

③⑥陈晓律：《英国福利制度的由来与发展》，南京大学出版社，1996年，第22～30页，第56页。

④[英]尼古拉斯·巴尔：《福利国家经济学》，北京：中国劳动社会保障出版社，2003年，第17～18页。

⑤Maurice Bruce， The Coming of the Welfare State， 4th edn.， London 1972， p178.

⑦⑧钱乘旦，陈晓律：《英国文化模式溯源》，上海社会科学院出版社，成都：四川人民出版社，2003年，第109页，第111页。

⑨周建明：《社会政策：欧洲的启示与对中国的挑战》，上海社会科学出版社，2005年，第117～118页。

⑩Robert Eccleshall， British Liberalism， Liberal Thoughts from the 1860s to 1980s， Longman， 1980， p194.

[英]柯尔：《费边社会主义》，夏遇南译，北京：商务印书馆，1984年，第22～25页。

J.R.Hay， The Development of the British Welfare State1880-1975， London， 1975， p67.

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