县域信访治理的实践和思考

张聪智

党的十八届四中全会作出了全面推进依法治国的重大决定。笔者认为，推进依法治国，落实到县域层面，最根本的途径只有一条，就是依法治县、依法治区。古人讲，郡县治，天下安，这是县（区）委书记的重大历史使命。历史发展到今天，我们必须用法治思维、法治方式去探索和实践县域治理问题。可以说，县域信访治理正是摆在我们面前的一个重大课题。

一、背景分析

（一）从宏观层面看

随着市场经济体制机制改革的深化和发展，各种深层次的矛盾和问题不断涌现。一是在计划经济体制向市场经济体制演进的过程中，生产力得到极大调动，发展的不平衡衍生了诸多新的社会矛盾和问题。二是收入差距不断拉大，深层次结构性社会矛盾凸显。三是基层党委政府缺乏应对这种深层次矛盾和问题的理论指导，许多矛盾和问题不能得到及时有效的处理，导致信访高发。中央提出稳定是第一责任，发展是第一要务，笔者认为，如果把整体工作看作百、千、万这样的整数，信访稳定就是最前面的“1”，没有这个“1”，后面再多的“0”都将失去意义。只有做好信访工作，做其他工作才有坚实的基础和前提。信访工作十分重要，解决信访问题，我们责无旁贷，不能回避。

（二）从微观层面看

安阳县信访形势严峻。一是信访总量大。2014年1～4月份，到市以上信访总量占全市的30%，排第一位。二是赴京非正常上访在2014年3月份出现“井喷”，有的乡镇能发生十多人次非访。三是老案积案多，近600起。四是堵门堵路多，因为安阳县与安阳市市县同城，经常出现堵县委、县政府大门的同时也把市委、市政府的门堵住的情况。五是恶意上访多。一些信访老户每到敏感时期就赴京上访，多次重复登记。安阳县有一个信访老户，因他多次赴京上访，导致县委在稳控问题上先后处理了5名科级干部，最后没有人愿意分包这个信访老户。还有的信访老户，所反映的问题已经多次解决，得到的补偿已达到原诉求“标的”的几倍甚至十几倍，但还在上访。信访问题已经成为安阳县发展稳定的严重制约，如果不大规模解决信访问题，其他工作将受到很大阻碍。

二、产生信访问题的原因

（一）国家政策调整

国家取消了劳动教养制度，国家信访局对6种情况不受理、不交办，在此情况下，党委、政府没有及时找到有效的应对方法和手段，导致非访“井喷”。

（二）地域问题

安阳县与安阳市市县同城，距北京不足500公里，乘坐高铁仅需2个多小时，一些群众能非常方便地越过省级市级直接到北京上访。

（三）民风问题

安阳县的老百姓历来权利意识较强，史志记载当地“善诉讼”，历史上曾发生过砸政府、砸法院现象。

（四）干部工作方法不对路

一些干部平时不在解决问题上下功夫，敏感时期靠“摆平”问题、“销号”应对检查考核，以致积累了大量积案和信访老户。

（五）干部作风问题

一些干部群众意识淡漠，不把群众诉求当回事，工作不负责任。安阳县涉法涉诉案件占全部案件的70%左右，在涉法涉诉案件中，40%以上是由乡村两级干部遇事推诿、处事不公、处理不及时不到位造成的，40%由职能部门包括执法部门执法不规范、不严格、不文明、不透明造成的。如农村宅基地纠纷问题，大多一开始只是一般纠纷，但由于乡村干部处理不力，小事拖大，大事拖炸，结果演变成涉法涉诉信访案件。有的执法部门、县直部门衙门作风，不负责任，也使矛盾积压，形成信访。2015年以来，因信访责任问题我们处理了县法院一名副院长，免了一名国土局副局长，停职了一名镇长，2015年已处理15名科级干部。

（六）不依法治访

对无理闹访、以访施压、以访谋利、破坏社会秩序的上访人，处理失之于软、失之于宽，不能严格依法处理，形成极坏的社会导向。笔者认为，要解决这个问题，确保一方平安，只有依法治访。

三、依法治访的主要做法

（一）明确目标

县委提出三个阶段性目标：一是从2014年4月份起，用三个月时间，把“库存”积案化解掉。二是用半年时间，建立完善矛盾纠纷排查化解机制和初信初访办理机制，将信访量从全市第一降到全市平均水平以下，退出前三名。三是用一年时间，彻底扭转信访工作被动局面，摘掉信访大县帽子。

（二）明确要求

在群众路线教育实践活动中，我们对接访、处访、结访提出了三条要求，即“三真三依三公”。一是真心真意真情接访。来访群众诉求合理的要耐心听、耐心记，对主要问题不合理或没有政策依据的也要心平气和、和颜悦色，尽量找出其合理部分，给予认真答复。二是依法依规依纪处访。处理信访，不是他闹得凶就解决，不是他到北京就解决，而是有理才解决。对缠访闹访，坚决依法依规依纪处理，绝不姑息迁就。三是公开公平公正结访。对已按程序办结、信访人仍不满意的案件，召开社会各界代表参与的听证会，接受监督，确保办理结果经得起评判。

（三）谋划治访方略

治访工作归纳起来就是三句话，严密稳控治标，依法处理治恶，解决问题治根。一是严密穩控治标，使信访人不能越级上访。对排查出的每一起信访案件，全部实行一名包案领导、一个工作班子、一套化解方案、一份会议纪要、一套稳控措施“五个一”工作法，进一步了解情况，做好当事人思想疏导，把当事人留在当地解决问题。二是依法处理治恶，使信访人不敢缠访、闹访、非访。在这个问题上，过去一直有争议，导致公检法部门一直硬不起手腕，安阳县十几年来没有因违法上访抓过人。现在的形势要求我们必须依法处理！那些缠访、闹访的，以访施压、以访威胁政府、以访谋利的，不代表人民群众，是极少数。有的原来“标的”几万，已经解决到几十万，还继续向政府施压，甚至还串访、撺掇别人上访。还有的为了泄私愤、图报复，借助换届、全国“两会”等各种时机，以访公报私仇。虽然这些人在整个上访人中比例很小，但他们是害群之马，必须严肃依法处理治恶。我们依法处理了15个长期缠访、闹访违法信访人，虽然只占全县100万人的百万分之几，但社会风气转变过来了。在群众中宣传一定要合法上访，堵党委、政府门就是违法，就是扰乱社会秩序，就要依法处理。治理一个月以后，正常上访者都到信访局，没有人再堵政府门了。笔者曾经向公检法表态，要大胆执法，因依法处理信访问题出了问题，县委承担责任。这里面就体现了党委、政法委在依法治国、依法治县中的领导作用。从2014年6月份到年底，没有一起赴京非访。三是解决问题治根，使信访人不想越级上访。要真正使信访人息诉罢访，根本的还是要给老百姓解决问题。老百姓上访的90%都是有理的。为什么我们干部对这个问题都抵触很大，就是因为极个别害群之马，他代表不了人民群众，但是又没有依法处理他，伤害了广大干部的感情和工作的积极性。

（四）打好“三大战役”

第一个战役叫“歼灭战”，解决积案问题。2014年4～5月，我们用两个月的时间，化解了430起积案。第二个战役叫“攻坚战”，解决“骨头案”。2014年6月份，啃下了153起硬骨头案。有一起20多年前的命案，一家3口人被杀，一直没有破案，家属不断上访，生活比较困难。对此，我们一方面进行思想疏导，另一方面给予生活救助，现在不再上访了。还有一起交通事故引发的上访，因肇事方没有赔偿能力，我们通过政府救助使其停访息访。第三个战役叫“持久战”，解决初信初访问题。老百姓第一次上访的时候，对党和政府抱着无限的信任，他们认为政府能为他们做主，如果能解决问题，他们也不会去北京上访。这是一个导向问题。老百姓是谁解决问题他往谁那儿去，如果只有闹到北京才能解决问题，他就只有去北京。针对初信初访，2014年7月份，我们拿出28条意见，出台了一个暂行办法，在国家有关部门出台加强初信初访办理管理制度之前已开始运行。县委明确提出，持久战要持续下去，哪个乡镇、委局解决不好初信初访，就给你挂流动性的黑旗。以一个月为限，登记在案，建立台账，这就是以问题为导向，以导向促民生，因为老百姓反映的这些问题是真正的民生问题。积案化解了，初信初访解决了，社会也就和谐了。

（五）强化三项措施

一是一日一通报，二是一周一点评，三是一月一评比。从2014年4月起，日通报、周点评坚持了3个月，每周一上午开点评会，县委书记主持，县四大班子成员、乡镇和部门主要领导同志参加，雷打不动，把劲鼓了起来。月评比一直坚持到年底，哪个单位落后就给哪个单位挂黑旗。

（六）兜住三个底线

县委明确提出，严格执行各项措施，依法依责做好稳控，确保不发生赴京非访和集体访、不发生群体性事件、不发生恶性事件。这三条底线，做不到要严肃追责。

我们将做法总结为“六个三”信访工作法。经过一段时间的实践，取得明显效果：一是信访量降下来了，2014年10月信访量全市最新排名倒数第二；二是全县社会大局稳定，特别是2014年6月份一直到年底，没有发生赴京非访和集体访，没有发生群体性事件，没有发生恶性事件；三是全县干部群众精神面貌焕然一新，干部全心全意谋发展，群众一心一意奔小康，县委的向心力、凝聚力、号召力增强了。

四、思考

（一）群众路线是基础

坚持真心真意接訪、依法依规依纪处访、公开公平公正结访，与群众沟通面对面，与群众商议心贴心，与群众交流手拉手，干部主动走近群众，增进了了解与信任，使许多矛盾纠纷问题得到解决，党群干群关系更加密切。

（二）领导重视是关键

县委确立了三个理念，把对信访稳定的重视程度提高到一个新水平。一是信访稳定关系国家安全的理念。国家安全包括外安和内安，内安关键是信访稳定，要提高到这个高度来认识。二是信访稳定是地方经济社会发展中头等大事的理念。没有信访稳定的扎实成效，其他一切工作都将无从谈起。三是抓信访稳定就是抓民生、抓发展、抓干部队伍建设的理念。老百姓找到你反映问题，你去解决，这不就是抓民生吗？要想发展，离不开信访稳定这个前提，否则，就没有心思来谋发展、干事业。干部队伍建设，信访稳定工作就是锻炼干部队伍的载体和平台。2014年4月份以来，作为县委书记，我亲自抓安排、抓落实、抓问责，县四大班子成员认真落实“五个一”工作法，促使大量信访问题和矛盾纠纷有效化解。

（三）依法治访是核心

县域信访治理的核心是依法治访，要双向依法，就是不单单要求我们的政府依法行政、干部依法工作，群众也要依法信访，谁违法也不行。为此，县委提出了“六个三”工作法，强化依法治访。有了法治这个理念，才能扭转社会风气。

（四）树立导向是前提

工作中，县委着力树立了五个导向，引领信访秩序走上正常轨道。一是主动办理导向，发现问题及时解决，不要等着老百姓去反映；二是不越级访也能解决问题的导向，这就要求从乡镇、村开始，各级都要解决问题，群众反映的问题解决了，就肯定不会去北京了，谁能解决问题老百姓就找谁，这是肯定的，所以我们要把信访工作重心向下移，群众反映的问题有人管，有人解决，不用越级访也能解决问题；三是不闹更有利于解决问题，凡是闹访的，一律先等等，等冷静下来，违法的先纠正违法行为；四是无理上访没用，违法上访必究，决不手软；五是解决好信访问题就是干部的政绩，就是好干部，这是要给干部树立的导向。

（五）解决问题是根本

坚持一手抓解决问题，一手抓依法治理，两手抓，两手都要硬，形成了信访工作的新机制。谋划了三大战役，促进了大批信访积案化解，初步扭转了信访工作被动局面。

五、对依法治访的建议

（一）通过立法的方法来治理信访突出问题

建议制定首都法，规定在天安门、中南海、使馆区等地方，不允许游行、示威、上访，上访去接访的地方。支持省会通过立法，把非访问题治理好。现在信访工作代价太大，用立法的办法治理信访突出问题，可以节约社会治理成本。

（二）改革信访工作体制，解决人治和法治的问题

信访局第一个导向就是人治。现在解决信访问题有两个渠道：一是各个职能部门这条渠道，县级解决不了就往市级反映，市级解决不了向北京反映，这是一条路线。二是走司法部门这个渠道。现在的情况是，用信访局一个单位弱化了政府各级部门的职能，弱化了执法部门的地位，等于说挑战了法律的权威。所以，现有信访体制应随中国特色社会主义市场经济的完善不断研判。只有从体制上解决这个信访问题，才能不断解决法治和人治的问题。诉求人属于法的问题就找公检法，其他找职能部门逐级反映。但是，信访局是批发站，它不是解决问题的主体部门，也解决不了问题，一个问题批来批去到最后还是不解决，老百姓怨声载道。所以对信访问题，一要用法治的、立法的办法解决信访突出问题；二要用改革体制的办法解决法治和人治问题，强化各级政府的职能，树立法律的权威。